成都市勘察测绘研究院（以下简称成都院）院长曾平一直试图摸索一条道路：怎么样才能在服务政府和融入市场之间，找到适合自身的发展之路？
这个问题或多或少是所有城勘院都要面对的，但对成都院来说尤为突出。在和曾平的对话中，他反复提到一个词：事业单位。“事业单位意味着国家所有，意味着要受政府的监管。”
成都市鸟瞰图
城勘院是城市建设领域里比较特殊的一个群体：一要面向政府，履行基础性、公益性职责，为城市规划、建设、管理提供基础测绘及基础地理信息保障；二要面向市场，向社会提供专业技术服务，为自身生存发展，获取经费保障。
在局外人看来，成都院坐享政府和市场优势，左右逢源；但在曾平眼中，成都院一直是在政府和市场的夹缝中前行。面对政府，必须履职尽责但无经费保障，有事而无业；面对市场，政策红线与无序竞争两面夹击，犹如戴着枷锁参加比赛。
表面的风光与尴尬的处境，这或许才是成都院生存发展之道的真实写照；改革开放以来，成都院便在政策的红线和残酷的市场之间展开了漫长的拉锯战。
与城市同成长
事情还得从头说起。
成都市勘察测绘研究院成立于1952年，隶属于成都市规划管理局，承担了城市基础测绘职责，服务于成都市的城市规划建设。回顾成都院60多年的发展历程，曾平总结成一句话：“我们这支队伍就是随着城市本身的成长而成长”。
改革开放之前，国家的城镇化率极低，城市建设基本处于一片空白，此时的成都院事少人稀，事业经费由财政保障。改革开放之后，城市建设爆发式增长，政府为减轻财政负担，把成都院这种技术服务性事业单位推向社会，让其自筹经费自谋发展，从此，成都院开始致力于业务拓展和队伍扩张。
“计划经济时代及改革开放初期，城市建设零散且随意性较大，统一规划管理的意识淡薄，成都院的工作重心也是跟着项目走，并没有刻意去布局以后的发展。”曾平说。但是，为城市建设不间断服务而积累的数据和经验，在以后的城市建设活动中，成为科学规划、建设的重要资源；同时，也形成了成都院特有的解决城市规划建设地理位置矛盾的能力。
2003年，成都推进城乡一体化建设；为此，成都院主动谋划，提前部署，自筹资金开展了“全域成都”坐标系满覆盖工作，启动了缺图区的修补测工作，为“一张蓝图绘规划，一个基准搞建设”奠定了基础；在及时保障城乡规划满覆盖要求的同时，也让成都院在成都扩张式的发展中占得了先机，坐上了发展的快车。房地产开发、基础设施建设、地下管线探测等勘测项目让成都院应接不暇，从2003到2008年短短五年时间，经济收入每年以30-40%的速度递增，达到1.8亿元，队伍规模从300人扩张到600人。
然而，市场产值只能反映城勘院的部分价值，事实上，成都院每年免费为政府各部门提供的基础数据和服务价值远超其产值；在旺盛的政府需求推动下，成都院也渐渐意识到，单纯的基础测绘已经不能满足城市管理多元化的需要，构建强大的基础地理信息服务能力才是城勘院未来发展的方向。历史数据的优势，专业人才的优势，以及城市基础测绘单位的地位优势，使成都院顺理成章地在城市地理信息建设中做了排头兵。
“我们以特有的形式记录并引领城市的建设发展，成都市的空间定位基准、基础地理信息、数字城市建设等重大基础性工程及项目，都是我们院来实施；城市重大基础设施建设的勘测技术服务保障，主要也由我院承担。”曾平不无自豪。
面对城市建设日新月异的变化，曾平总结道：“城市发展是一个历史过程，不仅仅是一所房子、一幢大楼的修建，而是工程建设与城市演变的整体关系。如果你没有在这个城市里常年服务，没有充足的经验积累，那么你很难胜任。没有发展的眼光和创新意识，你就不能与城市一同成长。”
发展碰到天花板
在与城市一同成长的历程中，身为事业单位这样一种特殊的机构，自推向社会以来，成都院就在事业身份和企业行为的矛盾中尴尬前行。
曾平介绍说，上世纪80年代中期，因为建设量少，政府拨付资金，尚可行有余力。随着建设量连年增大，财政资金紧张，政府就显得“吝啬”起来，让部分具有社会服务功能的事业单位自筹经费。为了解决这类事业单位的生存问题，政府最终同意部分服务可以向社会收费。虽然最初还是引起了很多的争议，但是，社会各方还是接受了这个事实，只是事业单位垄断收费的质疑声却一直相伴而行。
政府放开收费的目的，是让事业单位在确保自身生存后充分履行好其事业职责。这与企业追求效益和利润的目标大相径庭。这也注定事业单位的发展必然遇到天花板。事业单位发展的空间，就取决于天花板的高度。
得益于城市建设的迅猛发展，成都院和全国其他城勘院一样，在为城市发展作好保障的同时，自身也进入了高速发展期；与其他城市院不一样的地方，成都院较早看到了天花板。
单从产值增长数据上可以看到，2008年是成都院结束高速发展的拐点。
汶川地震后的3年灾后重建，对其他企业是市场机会，而对成都院却意味着责任，成都灾区灾后重建的测绘保障完全由成都院无偿提供，垫付成本过亿，这让成都院管理层从发展的热情中冷静下来，深刻领会到事业单位的发展目标与企业的不同，悟到了发展的价值顶。之后，政府陆续出台了针对事业单位的各项政策，其中，关于资产、财务、分配、退休职工等相关政策为单位发展画出了政策顶。在无序的市场里参与竞争，面对无底线的对手，优势难显，事业单位头上还悬着廉政顶。
诸多因素，让成都院过早的触碰到了天花板。在这样的形势下，成都院开始调整发展思路。
他们决定将当初高速扩张的观念转为做优做强，体现在两个方面：第一是控制队伍规模，做优队伍；第二是不盲目扩张，做优业务。同时，不再追求产值的高速增长。“这里我们有一个标准，产值增长要跟上物价指数，以保证我们职工的收入水平不降低。”在这样的理念指导下，成都院的发展变得平稳。
然而市场毕竟是不等人的。
从2008-2012年间，经济建设飞速发展，工程建设大量涌现，市场机遇遍地开花。看着行业内有些城勘院的产值连年飙升，高达6、7亿元者亦有之。曾平有些心动了，可当业务来临，风险权衡又占了主导：技术、安全、财务、廉政各方面有无风险？有多大风险？久而久之，成都院在市场面前越来越冷静了。
发展上的谨慎也带来了好的一面，队伍和谐，业务稳定，财务健康，行为规范；思想上不浮躁，客观的看自己，冷静的谋未来。
2012年，国家GDP增速至新世纪以来首次跌破8%，成为中国经济下滑的重要节点。自此经济增速放缓，建设减少，市场开始收缩，让勘察测量单位面前的形势更加严峻。面向未来，成都院亦开始着力于基于信息化服务的转型发展。
曾平预计，城市建设若持续低迷，城市院面临的生存之战将会很快到来。
成都市勘察测绘研究院工作会议
站在改制的风口浪尖
政策与市场的浪花汇合在一起，激起了一种声音：改制。
这个词对曾平来说太熟悉不过了：“全国的勘测设计单位，在1999年的时候就要求改制，当时很多勘测设计单位都改了。城勘院还要承担一些公益职责、为政府服务，就没改。所以，城勘院的改制讨论了十多年，最终还是不了了之。”
当被问及“改还是不改好？”曾平沉思许久，说了一句：“向企业靠拢，可能更适合这支队伍的成长。”
这个答案并不出人意料。放眼全国的城勘院，真正创造成果、业绩不俗的都是市场化的部分。在曾平看来，“进入市场就如鱼入海洋，很多政策限制、分配难题均可迎刃而解。”很多人认为，最大的资源在市场，离市场越近的地方，越公平。
然而这并不是一件容易的事。
“海洋确实是广阔的，但要找到真正适合自己的道路、目标反而难了。而现在这种模式，江河之中，顺流而下，起码方向还是有的。”
2014年，按照事业单位分类改革的要求，成都院依然被定为公益二类事业单位。
曾平自己也承认，长期以事业单位的身份参与市场竞争，肯定是不利的，但是现在城勘院员工的认知水平和惯性思维，都接近固化，也肯定不会选择企业模式。“分类改革后，各种配套政策会相继出台，管理也会更规范，以前发展顺利，以后的道路不一定还顺畅，最终还是要看各个地方的具体政策以及城勘院所处的小环境。”
曾平看到了未来的趋势在市场，但目前既然没有脱掉“红马甲”这件紧身衣，就只能强身健体减肥；事业单位改制无法一蹴而就，各类问题纷繁复杂，还要各方协调才能走得长远。
严谨诚信搏未来
尽管诸多纠结，然而成都院并非坐等待变。实际上，他们已经探索出了切实可行的应对策略。
成都院长期为政府管理部门服务，责任重大，做事严谨，行为规范，进入市场依然作风不改，客观上为其打造出了“严谨”、“权威”、“诚信”的品牌效应。
在充分分析总结形势之后，成都院扬长避短，喊出了“严谨、诚信、团结、创新”的口号。对成都院来说，在市场上拼手段不一定能赢，但说到拼诚信，他们在市场上数一数二。
“诚信是立院之本。我们要求员工诚实做人、诚信做事，要保证为我们的服务对象提供真实可信的资料、成果。我们容忍犯错，但不容忍造假。毕竟犯错后可以改正，可以通过提升工作能力来弥补。但作假就是道德上的问题，不可容忍。”
长期以来，成都院以诚信为理念，以诚信打造市场口碑。久而久之，在城市建设领域留下了可靠可信的形象，一些不唯价格、重视质量的客户纷纷找上门来，为成都院开拓了稳定的业务来源。
对于未来，曾平带领团队也在积极地筹划。一方面致力于转型发展，精心研判行业发展趋势，确定了向信息化测绘转型的发展方向；一方面改进管理，下放权力，加大一线部门自主权，进一步激发组织活力；一方面提升能力，加大新技术新设备的引进和人员技术培训，打造一支技术过硬的专业队伍；一方面加大新型业务拓展力度，尽快探索形成信息化服务的稳定业务。
在政策的季风和市场的大潮中，带着对未来的诸多期待，成都院摸索出的革新路径将愈发清晰。