2018年4月20日，教育部发布《关于〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）〉公开征求意见的公告》，本次修订草案回应了2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（下称“《民办教育促进法》（2016修订）”）和国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，也根据民办教育领域出现的新情况新问题提出细化规定，根据笔者此前从事的涉及民办教育投资的个案情况，并从外商投资角度看其重大修订并解读如下：
一、扩大民办学校信息披露
第九条 举办者依法募集资金办学的，所募集资金应当主要用于办学，并应当向审批机关报告募集资金使用情况，建立信息披露制度。
第十一条第三款 举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
第十八条第二款 民办学校应当将章程向社会公示；修订章程应当事先公告，征求利益相关方意见；完成修订后，报审批机关备案或者核准。
第四十三条第二款 非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。
第四十五条 教育行政部门、人力资源社会保障行政部门及有关部门应当建立民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度，对民办学校进行执法监督的情况和处罚、处理结果应当予以记录，由执法、监督人员签字后归档，并依法依规公开执法监督结果。
第四十六条 审批机关应当及时公开民办学校举办者情况、办学条件等审批信息。
第四十七条 教育行政部门及有关部门应当制定实施学前教育、学历教育民办学校的信息公示清单，监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量及资产负债等有关信息。
营利性民办教育机构应当通过国家企业信用信息公示系统公示相关信息。
有关部门应当支持和鼓励民办教育培训机构建立行业组织，研究制定相应的培训质量标准，建立认证体系，推广使用反映行业规律和特色要求的格式合同。
解读：本次修订草案扩大了现行《民办教育促进法实施条例》（下称“《民促法实施条例》”）对民办学校的信息披露要求，包括要求公示募集资金、控股股东和实际控制人变更、章程、利益关联方交易、执法监督结果、举办者情况、办学条件、教育质量及资产负债等有关信息。
二、明确外商投资民办学校的限制
第五条 国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。
鼓励设立基金会依法举办民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。
在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。
解读：《民办教育促进法》（2016修订）以及此前的民促法实施条例均未对外商投资民办学校予以明确规定。本修订草案则首次明确了外商投资企业不得举办实施义务教育的民办学校，并会对最终实际控制人实施穿透核查。就其他类型民办教育，则应符合国家外商投资规定。而《外商投资产业指导目录（2017年修订）》已定明，学前、普通高中和高等教育机构仅限于中外合作办学且中方主导。由此，本修订草案与上述指导目录衔接。
三、民办学校融资渠道有限放开
第九条 举办民办学校，应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。
举办者依法募集资金办学的，所募集资金应当主要用于办学，并应当向审批机关报告募集资金使用情况，建立信息披露制度。举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校。
第五十九条 鼓励、支持保险机构设立适合民办学校的保险产品，探索建立行业互助保险等机制，为民办学校重大事故处理、终止善后、教职工权益保障等事项提供风险保障。
金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。举办民办学校的基金会等法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益进行融资，用于学校发展。
解读：融资难一直是阻碍民办学校快速发展的难题，《担保法》第九条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。第三十七条规定学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不能抵押。因为民办学校的固定资产往往被列入公益资产，无法进入银行抵押物之列；民办学校过往作为“民办非企业”在民政部门登记，无法获股权质押登记；其以非营利为目的，不能获取合理回报，也难以获得银行贷款。
本次修正案实际上也回应并肯定了各地已经开始实施的促进民办学校融资的办法，例如《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》（沪府发〔2017〕94号），鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品，积极运用信贷、租赁、保险等多种金融手段支持民办学校发展，探索办理民办学校未来收入、应收账款、知识产权质押贷款业务。探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，或根据自身发展需要而进行股权质押等投融资改革。
四、明确了设立民办学校审批权限及机关
第十四条 设立实施学前教育、中等以下学历教育的民办学校，由县级以上地方人民政府教育行政部门参照同级同类公办学校设置标准审批，具体办法由省级人民政府教育行政部门制订。实施高等学历教育的民办学校，由省级人民政府或者国务院教育行政部门审批。
设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。
第十五条 设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校（以下称民办教育培训机构），应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。
利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。
设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。
设立民办教育培训机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。
解读：上述条款不再将设立民办学校的审批权限指向“有关法律、法规”，而是明确了不同办学类型的审批机关，具体如下：
教育类型 |
审批机关 |
特殊说明 |
学前教育、中等以下学历教育 |
县级以上地方人民政府教育行政部门 |
|
高等学历教育 |
省级人民政府或者国务院教育行政部门 |
|
以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训 |
县级以上人民政府人力资源社会保障部门审批，抄送同级教育行政部门备案 |
利用互联网技术在线实施民办教育培训、职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可 |
招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校 |
县级以上人民政府教育行政部门 |
|
设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构 |
法人登记 |
五、新增实施学历教育的营利性民办学校注册资本要求
第二十条 实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。
前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。
解读：本修订草案第二十条涉及的内容并未在《民办教育促进法》（2016修订）中存在相关规定。如该条款生效，对于修正案生效前成立的民办学校，并未明确规定是否需要增加注册资本。此条款提高了举办实施学历教育营利性民办学校的门槛。
六、民办学校举办权转让管理
第二十五条 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事。
民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构每年至少召开2次会议。经1／3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议；讨论下列重大事项，应当经2／3以上组成人员同意方可通过：
（一）变更举办者；
（二）聘任、解聘校长；
（三）修改学校章程；
（四）制定发展规划；
（五）审核预算、决算；
（六）决定学校的分立、合并、终止；
（七）学校章程规定的其他重大事项。
第十一条 非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益；民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校，原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益，但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；逾期不变更的，由审批机关或者主管部门责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
解读：本修订草案第二十五条新增规定，变更举办者需要学校理事会、董事会或者其他形式决策机构2/3以上组成人员同意方可通过，且非营利性民办学校的决策机构中还应当包括社会公众代表。如本条款生效，则未来以境内民办学校权益在境外上市搭建VIE结构过程中，需确保委托权授权的董事达到决策机构2/3以上的组成人员，否则独家购买权协议等VIE结构项下的文件就可能最终无法履行本修订草案第十一条规定，非营利性民办学校举办权转让的，举办者不得从变更中获得收益，但就民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校，可以约定转让的收益，但以其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益为限。民办学校举办者变更需要履行法定程序及符合法定条件，为避免通过转让法人举办者的股权而间接转让民办学校，该条款穿透要求控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，且控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
七、新增监事机构的规定
第二十六条 民办学校应当设立监事机构。监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1/3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。
监事机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监事机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。
理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任或担任监事。
解读：《民办教育促进法》（2016修订）并未规定学校设立监事机构事宜，本次修正案新增民办学校应当设立监事机构的规定，并对监事机构的人数、构成、职责进行了明确规定。同时从人员构成方面限制理事会、董事会或者其他形式决策机构对监事机构的干预。
八、明确税收优惠政策
第五十二条 民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策；营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。
民办学校用电、用水、用气、用热，执行与公办学校相同的价格政策。
解读：《民办教育促进法》（2016修订）区分非营利性及营利性民办学校，但仅规定非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策，本次修订草案仅明确了营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，并享受相应的税收优惠地位。日后相关的税收优惠政策尚需作进一步的关注。
九、增加提取专项资金的规定
第三十五条 民办学校应当依法保障教职工待遇，按照学校登记的法人类型，为教职工缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按照有关规定为教职工建立职业年金等补充养老保险制度。
实施学前教育、学历教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，由学校管理，用于教职工职业激励或者增加待遇保障。
第三十七条 民办学校及其教师、职员、受教育者申请国家设立的有关科研项目、课题等，享有与公办学校及其教师、职员、受教育者同等的权利。
各级人民政府应当保障民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待、参加先进评选，以及获得助学贷款、奖助学金等国家资助政策等方面，享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利。
实施学历教育的民办学校应当按照不低于当地同级同类公办学校的标准，从学费收入中提取相应比例的资金用于奖励和资助学生。
第四十四条 在每个会计年度结束时，非营利性民办学校应当从年度净资产增加额中，营利性民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护，教学设备的添置、更新和教职工的进修培训等。
解读：本修订草案仍延续现行《民促法实施条例》对提取发展基金的规定， 且另外规定要求实施学前教育、学历教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，由学校管理，用于教职工职业激励或者增加待遇保障；实施学历教育的民办学校应当按照不低于当地同级同类公办学校的标准，从学费收入中提取相应比例的资金用于奖励和资助学生。
十、加强非营利性民办学校账户监管，规范非营利性民办企业关联交易
第四十二条 非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户。主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计。
营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户，办学结余分配应当在年度财务结算后进行。
第四十三条 非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。
非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。
利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。
解读：对于非营利性民办学校，其收取费用、开展活动的资金往来账户需在主管机关备案，并将由主管机关监督并审计。
目前以境内民办学校为权益的境外上市企业，均以VIE结构控制境内权益，如境内民办学校登记为非营利性民办学校，则其与境内WFOE签署独家采购技术服务及管理咨询服务、独家购买协议、股权质押协议等存在被认定为关联交易并审查其公允性的风险。如果境内WFOE未向境内民办学校提供真实的服务但收取相应的服务费，从关联往来角度考虑，则会因可能存在损害学校利益和师生权益而被要求作出较大的交易公允性调整的合规处理成本。
十一、明确土地供应差别化优惠政策
第五十四条 民办学校建设用地按照科教用地管理。地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时，应当考虑当地民办教育发展需求。
新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。
实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以招拍挂或协议方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金，可以给予适当优惠并可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。
解读：在土地供给方面，根据《民办教育促进法》（2016修订）规定“新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。” 而营利性学校，则只能适用第三款规定的以招拍挂或协议方式取得土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式使用土地，土地出让价款和租金，可以给予适当优惠并可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。这里突现了鼓励投资举办非营利性学校的导向。
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