近年来，我国新能源汽车产业蓬勃发展，产销量呈持续性增长，占据全球“半壁江山”。据统计，我国累计推广新能源汽车超过450万辆，占全球销量50%以上。2020年，我国新能源汽车就销售136.7万辆，同比增长11%，其中，广东新能源汽车整体上险量为166316台，名列全国第一，继续跑赢全国市场；我省推出《广东省发展汽车战略性支柱产业集群行动计划（2021—2025年）》，激发人们对新能源汽车发展的新期待。
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自2009年至2020年，我国新能源汽车发展已大致经历了四个阶段。
第一阶段是2009年至2012年，我国发布了《汽车产业调整和振兴规划》，标志着国内新能源汽车大显身手的时代来临，同时启动“十城千辆”计划，用三年时间，每年选取十个城市（包括北京、上海、重庆等），每个城市生产不少于1000台新能源汽车作为推广试验；2010年发布《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，开始实行补贴政策；2012年发布《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》，首次明确新能源汽车的战略目标、任务和措施。
第二阶段是2013年至2015年，将推广应用城市数量扩大到39个，聚焦新能源汽车，明确在政府采购、公共交通等领域要优先采购。新能源汽车进一步发展造就一批新车企。
第三阶段是2016年至2018年，主要是稳定行业预期、确保补贴政策延续性，并予以优化。2017年，我国颁布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源积分并行管理办法》实行“双积分”制度，主要是按企业的平均燃料消耗量积分+企业新能源汽车积分进行考核，要求每个车企都需要生产新能源汽车，若其积分未达标要作相应处罚，对需要达标者可以通过交易获取新能源汽车积分等，逐步以此替代补贴退出市场的机制；2018年，进一步提高补贴的门槛，推动新能源汽车技术升级。在这个阶段，我国新能源汽车领域的相关规范开始形成体系。
第四阶段是2019年至2020年，特别是在“十三五规划”收官之年，也是“政策密集发布年”，2020年国家及地方全年出台涉及新能源汽车发展的政策共331项，其中，仅2020年12月份就新增30项；重点文件包括《绿色出行行动计划(2019—2022年)》《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》等，这些为新能源汽车高质量发展夯实更好基础。
我国在推动新能源汽车发展过程中，未雨绸缪，针对产业配套的法律规范作了体系设计，主要体现为国务院层面、国家相关职能部门层面及一线城市的地方政府等三个方面。
其中，国务院于2009年3月20日出台《汽车产业调整和振兴规划》，明确指出推动纯电动汽车、充电式混合动力汽车及其关键零部件的产业化；于2012年6月28日公布《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》（国发〔2012〕22号）明确新能源汽车技术路线、发展目标以及五大任务；于2020年11月20日发布《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》（国办发〔2020〕39号）。同时，针对汽车制造、销售监管制定了行政法规《缺陷汽车召回条例》（国务院令第626号，2012年10月22日颁布，2019年3月2日修订）。
在国家职能部门层面，颁发了大量的规章、规范性文件等，包括：国家工信部于2017年1月6日颁布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》（工业和信息化部令第39号，2020年7月24日修订），完善了新能源汽车生产企业、产品的准入条件，要求建立产品运行安全状态监测平台；国家工信部等五部门于2017年9月27日联合发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（工信部、财政部、商务部、海关总署、质检总局令第44号，2020年6月15日修订）；2020年5月12日，国家工信部组织制定、国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布《电动汽车安全要求》《电动客车安全要求》《电动汽车用动力蓄电池安全要求》，首次针对新能源电动汽车制定国家强制性标准；原国家质检总局于2015年11月27日制定部门规章《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》（质检总局令176号，2020年10月23日修订）；国家市场监管总局分别于2019年3月18日和2020年11月25日发布《关于进一步加强新能源汽车产品召回管理的通知》（市监质函[2019]531号）及《关于进一步加强汽车远程升级（OTA）技术召回监管的通知》（市监质[2020]123号），专门将新能源汽车产品缺陷、OTA缺陷等监管内容纳入上述召回条例实施办法的适用范围；国家市场监管总局2019年3月14日公布《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定（修订征求意见稿）》，提出将纯电动汽车的动力电池、电机等纳入“三包”范围，地位等同于燃油汽车的发动机和变速箱；国务院反垄断委员会2019年1月4日发布《关于汽车业的反垄断指南》；此外，还针对新能源汽车骗补行为，陆续发布了包括财政部《关于新能源汽车推广应用审批责任有关事项的通知》在内的一批规范性文件；国家发改委、司法部2020年3月11日联合发布《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》，指出建立新能源汽车推广机制、研究制定氢能发展的标准规范。
在地方政府层面，包括北京、上海、广州、深圳在内的多个地方政府相继出台了推动新能源汽车发展的规定包括激励措施，如北京市政府出台《北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品审核备案管理规则》；上海市发改委等五部门联合制定了《上海市鼓励购买和使用新能源汽车实施办法》；广州市发改委宣布将2020年个人消费者购买新能源汽车综合性补贴政策有效期延长至2022年底等。
2020年出台有关政策的有28个省、46个地区，广东省发布的政策数量最多。这些一系列措施的出台对规范管理地方的新能源汽车产业发展起到重要作用。
尽管我国新能源汽车产业取得了令人瞩目的成绩，规范已成体系化，然而，新能源汽车相配套的规范仍需要不断完善，特别是，随着我国"十四五规划“和《民法典》的实施，人们对新能源汽车的要求不断提高，对新能源汽车产业的规范监管立法完善势在必行，主要包括以下几个要点：
实行“双积分”制度促进了新能源汽车产业发展，实施以来起到积极作用，但仍存在需要调整的地方。如要解决积分交易存在供需不平衡的问题，根据国家工信部公示的数据显示，2017全年所有车企的油耗负积分为168.9万分，新能源汽车正积分为179.3万分；2018年度所有车企的油耗量负积分为295.13万分，新能源汽车正积分为403.53万分积分，正积分持续供大于求导致积分交易价格偏低。新能源积分在2018、2019两年的非平台交易价格每分仅售100-200元，没有达到预期的1000-1500元，更比不上补贴政策带来的收益。
部分车企通过其集团内部结转和调剂积分，享受“双积分”带来的新能源汽车福利加持，却对传统汽车的节能技术研发显得更为懈怠，未能实现显著降低油耗的政策目标。
因此，有必要对“双积分”制度进行适当调整，包括提高技术考核门槛、调整油耗积分与新能源积分的抵偿比例、公布积分交易指导价格，完善积分交易机制，使"双积分"成为新能源车企的新型融资手段等。
《缺陷汽车产品召回管理条例》起草之初是针对传统燃油汽车的，却缺乏对新能源汽车作规定；而《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》扩大适用范围，是由国家市场监督管理总局以通知形式作补充的，而对新能源汽车很多技术领域特别是智能网联、自动驾驶、人工智能、变逆器等系统尚缺少针对性规定；以通知作补充，效力位阶尚嫌不足，有待完善。
另外对《电动汽车安全要求》等三项强制性国家标准，尚缺上位法，认定产品缺陷有待衔接。如能在《缺陷汽车召回条例》加以明确，则更有利于三项强制性国家标准的执行。
3.应将新能源汽车的电池等“三电”纳入汽车“三包”政策，切实解决消费者维权困难
所谓新能源汽车“三电”是指电池、电机、电控系统。之前的汽车“三包”政策主要是对发动机、变速箱以及底盘等实行“包修、包换、包退”，但是，新能源汽车与普通燃油车的物理构造不相同，纯电的新能源汽车没有发动机和变速箱，只有电机与减速器，而插电式的新能源汽车则多了电池组以及电机。因此，不管是纯电的还是插电式的，“三包”政策均没有提到电池组、发电机以及减速器是否可以适用，这就造成维权困难。例如某城市中一位车主刚购买的新能源电动车不久便出现冒烟情况，调查发现是位于底盘的电池外包铁皮上有一个碰撞造成的凹槽，因底盘被与路面发生磕碰而导致电池损坏而冒烟。厂家认为是因车主自己开车原因导致的，出现电池碰撞致短路冒烟的损坏情况，不在“三包”范围之内。而如果按传统燃油车处理，涉及动力部分属于“三包”范围，对电动车而言，电池组相当于动力部分，可是，因“三包”政策没有明确，因此厂家有理由认为电池组不在“三包”之列，导致消费者维权陷于困境。
有关部门已考虑将纯电动汽车的“动力电池、电机、电控”等纳入“三包”范围，地位等同于传统燃油汽车的“发动机和变速箱”等，这是利好消息。随着《民法典》实施，对于公民合法权益的保护更是上升到一个新的层，因此，将新能源汽车的“电池、电机、电控”纳入 “三包”政策适用范围，正是契合《民法典》的立法精神，是保障新能源汽车消费者合法权益的必要举措，期待尽快落地。
电池续航是纯电动汽车唯一动力判断标志，续航里程直接影响消费者对新能源汽车的选购、使用。但是电池容量存在虚标，其实际续航里程与公开宣传不符，虚标情况普遍存在，未能有效监管。如一些品牌的新能源车在宣传中称最大续航里程能达到数百公里，但实测满电状态才跑出三分之一的里程，严重虚标。
虚标里程显然有违《民法典》的诚信原则，亟需加以规制。虽然因技术局限，续航历程衰减仍无法避免，但不能为了营销而故意夸大续航里程，也不能以技术局限为由认为虚标里程是合理的。对于电池续航的标示应如实反映真实状态下的使用情况，否则，随意夸大、虚标里程将带来误判，也会带来安全隐患。建议在区分电池合理损耗的基础上，制定续航里程的检测标准，以规制虚标续航的现象，使市场得到一个良性发展。
新能源汽车产业处于高速发展阶段，面临重要机遇窗口，迫切需要创新的技术、产品和引领行业的标准，来解决新能源汽车发展中的痛点。新款电动汽车大多配置L2级辅助驾驶系统，有些甚至配备L3级，并大量采用轻量化复合材料，然而相关的标准体系建设相对滞后，特别是新技术应用缺乏统一的标准，反过来看，这也是一个挑战，加强新能源汽车安全建设标准体系是一个重要考量，在产业发展迅速的同时，迫切需要加快拟定。
6.部分地方为保护本地企业制定一些不公平规定设置障碍
例如对于外地汽车企业进入本地市场采取限制措施或者强行设定准入条件，或制定非技术性指标以倾斜本地汽车企业等。为纠正这些错误做法，财政部、工信部、科技部和发改委发布《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建[2020]86号）强调：破除地方保护，建立统一市场。各地不得采取任何形式的地方保护措施，包括但不限于设置地方目录或备案、限制补贴资金发放、对新能源汽车进行重复检验、要求生产企业在本地设厂、要求整车企业采购本地零部件等措施，要求一视同仁执行免限行、免限购、发放新能源汽车专用号牌等支持措施。 可见，加强地方政策制定的监管对公平竞争、营造良好的营商环境具有十分重要的意义。
7.对骗取新能汽车政策补贴的行为惩戒成本过低，有必要考虑追究行政法律责任直至刑事责任
新能源汽车恶意骗补主要涉及以下几种情形：1.“有牌无车”（即申报补贴资金的新能源汽车实际尚未完工，但提前办理了《机动车行驶证》）；2.“有车缺电”（即生产的新能源汽车电池组数缺失电池）；3.“标示不符”（即所生产的新能源推广应用车型与工信部要求载明的参数不一致，部分性能参数虚标）等。
针对这些行为进行处理，大部分只是取消补贴资格、退还补贴款等，这些骗补行为严重扭曲了国家补贴政策的导向，损害国家补贴制度，实质上等同于诈骗行为，因此应考虑以行政处罚甚至刑事追责以对频发的骗补、套补行为形成有效遏止。同时，我们关注到，国家有关部门对燃料电池汽车示范应用将推行“以奖代补”政策；对新能源汽车购置补贴政策延续至2022年底，并平缓相应补贴退坡力度和节奏。
自动驾驶技术发展给现行法律法规和管理体系带来挑战，配备智能网联功能的新能源汽车既是与汽车管理关联，也是与地理信息、网络安全等相关。在现行法律法规中，涉及产品管理、交通管理、责任界定、保险监管、网络安全管理、地理信息管理等存在不同程度的制约：如现行汽车产品技术标准是基于传统汽车制定的，《汽车转向系基本要求》（GB 17675-1999 ）中规定的“转向操纵装置必须直接由驾驶员操作”与智能网联汽车的新技术矛盾，导致高级别自动驾驶功能无法上路使用；部分交通管理法律法规不适用于智能网联汽车，在一定程度上限制了自动驾驶功能的使用；我国现行交通行为责任体系是以人为核心构建，第一责任主体是驾驶员，而高级别智能网联汽车的责任主体可能会扩展到使用者、生产者、设计者、销售者等，现行责任体系难以适用；保险法部分内容难以适用于智能网联汽车，随着驾驶主体和交通行为责任主体的变化，以车辆所有人、驾驶人为核心的车辆保险制度或需调整。人工智能引发的伦理道德问题在智能网联汽车上同样存在，若发生人身伤害、财产损害的情况下，自动驾驶技术的使用可能会面临伦理层面的拷问，这在立法和监管中应予考虑。值得可喜的是，交通运输部作出了《关于促进交通自动驾驶技术发展和应用的指导意见》；一些地方如广州南沙新区（自贸片区）也率先试行支持自动驾驶汽车行业创新发展的措施。
我国新能源汽车发展经历了从量变到质变的不断提升，比亚迪、红旗、五菱等产品已陆续走出国门，被更多的海外市场认可。而拥有自主知识产权的DM-i混动技术更是砸碎了国产汽车身上的枷锁，第一次冲破欧美日车企编织的技术壁垒。同时，我国也在关注氢能产业的发展，氢燃料电池汽车也将开辟新的空间。相信未来在新技术的引领下，我国新能源汽车有望实现弯道超车。
参考文献
[1]人民网：《新“三包”+新“召回”措施出台 新能源车迎来最严监管》
[2] 秦章勇：《潮落潮起：回首中国新能源汽车的激荡十年》
[3] 鲁楠：《汽车新定义09期：逆变器问题导致频繁召回，新能源车企争相布局碳化硅》
[4]车与舆：《比亚迪、红旗和五菱陆续出口，国产车丢掉廉价标签，已被海外认可》
[5] 常思玥：《规划｜王传福决心推进汽车全面电动化？比亚迪长远目标：碳中和》
[6]裴健如、李星：《市场监管总局出重拳：新能源车有缺陷要召回，严重可能要停产》
[7]汽车工业信息网：《“双积分”政策实施情况分析及调整方向预判》
[8]广东省汽车智能网联发展促进会：《新能源汽车政策年度报告》
[9]广东省汽车智能网联发展促进会：《行业数据/新能源汽车销量广东居首，增速超全国3倍》
苏东海，广信君达高级合伙人/管委会主任，广州市人民政府法律顾问、广东省司法厅政府法律顾问、广东知识产权保护协会专家库专家等。
李大为，广信君达实习人员，协助主办律师从事行政法、知识产权及重大诉讼等业务。
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作者 | 苏东海、李大为
初审 | 品牌部
排版 | 王 婕
审定 | 钟智芬
