学术 | 从《保障农民工工资支付条例》施行中解读建设单位的法律风险及防控建议

1.人工费用支付周期及专款专用的相关规定

建设工程领域比较常见的工程款计价方式包括固定总价、固定单价、成本加酬金等，具体到工程款支付方式则有按工程量进行结算，也有按形象进度进行结算。由于工程款的确定与支付属于民事法律范畴，乃发包方、承包方意思自治结果，通常情况下只要双方合意即可。但《条例》实施后，工程款支付增添了合规限制。

《条例》明确规定建设单位人工费拨付周期不得超过一个月；工程价款中的人工费与其他工程款应实行分账管理；发生争议时，建设单位不得暂停人工费拨付；如因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。所涉条款为《条例》第24的规定[1]、《条例》第29条[2]、《条例》第35条[3]。

虽说工程造价的构成要素上包含了人工费，但在工程实践中工程款的给付多为综合总价给付，较少存在单独支付某一项构成费用。但如今《条例》的实施，对于建设工程合同中工程进度款的分类与支付均提出了新的要求，无论采取何种计价方式，人工费均应考虑单独进行拆分，同时人工费支付周期不得超过1个月。

2.违反《条例》的法律后果及风险

如果建设单位未按规定拨付人工费用，则面临《条例》第57条行政处罚的风险：由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款。除了行政处罚外，建设单位还将面临因停工导致的对总包单位和独立分包单位的违约风险及被索赔风险。

如果建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

如果是政府投资项目拖欠农民工工资的，《条例》第59条规定由人力资源社会保障行政部门报本级人民政府批准后，责令限期足额拨付所拖欠的资金；逾期不拨付的，由上一级人民政府人力资源部门对有关部门负责人进行约谈，必要时进行通报，还要约谈地方政府负责人。情节严重的，对政府及其有关部门负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。此外，《条例》还规定政府投资项目建设单位违规导致拖欠农民工工资的，除依法承担责任外，还要约谈建设单位负责人，并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等方面的重要依据。

3.风险防控建议

建设单位应积极实行人工费用专款专用制度，统筹考虑人工费分账管理，明确将农民工工资与工程材料款、设备租赁款等其他工程款相分离。应当在施工总承包合同中对人工费计量、拨付周期、支付比例、支付办法以及工程款计量周期、工程款进度结算办法等事宜作出约定，明确人工费用支付周期不得超过1个月，并将人工费用从工程进度款中单独分列出来，足额拨付至农民工工资专用账户。同时，《条例》第35条明确建设单位需限制自身享有的先履行抗辩权，因工程数量、质量、造价等产生争议时，不得拒绝按照合同规定拨付工程款中的人工费用。

同时，也要关注地方政府及行政主管部门的具体规定。如《广州市建设领域工人工资支付分账管理实施细则》穗建规字(2017)10号规定：依法必须进行招标的工程项目，工程进度款中的工人工资款比例参照施工招标的《中标通知书》中单列的人工费金额除以中标金额计算；其他工程项目的工程进度款中的工人工资款参照比例为15%-20%。因工程变更引起工程量增加，建设单位与施工单位未对新增工程量中的工人工资比例进行约定的，按原合同约定的工人工资比例执行。

1.未提供工程款支付担保的法律后果及风险

《条例》第24条规定，建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保，此举不仅保障后期工程款的顺利支付，也确保农民工工资的按时发放。由上文可知，建设单位资金安排的数额暂时没有相关规定，只要求建设单位提供资金已经落实的承诺书即可。因而《条例》为避免单纯承诺书不足以保障工程款支付，在第24条规定了建设单位影响施工单位提供工程款支付担保。

根据《条例》第49条[4]及第57条[5]规定，若建设单位未向施工单位提供工程款支付担保，将由人保部门和相关行业主管部门责令改正；逾期不改的，责令项目停工并罚款。如因此导致拖欠农民工工资，还将被限制其新建项目，计入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。

2.风险防控建议

为预防上述提及的法律风险，根据《条例》第24条第1款之规定，建设单位应做好充足的资金安排，根据相关法律法规要求提供证明文件或承诺书。及时领取施工许可证或顺利开工。

并按照国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第15项之规定“在工程建设领域推行工程款支付担保制度，采用经济手段约束建设单位履约行为，预防工程款拖欠。”建设单位需要在招投标、签署合同时结合各地地方政策，与承包商充分协商提供相应工程款支付担保，鼓励按照国家相应政策规定采取独立保函的方式提供工程款支付担保，优化支付担保机制，降低法律风险。

1.建设单位未做好资金安排的法律后果及风险

依据《条例》第23条[6]规定，建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。建设单位没有做好资金安排，将面临两个后果，一是影响施工许可证的申领和工程进度，二是对建设单位进行行政处罚。

根据《条例》第23条之规定，建设资金筹备不足的，建设单位将面临无法办理领取施工许可证，工程建设项目无法开工建设的风险。如果出现建设资金筹备不足导致农民工工资支付迟延的，根据《条例》第29条第2款之规定，建设单位需要在未结清工程款范围内承担先行垫付各施工单位拖欠农民工工资的民事责任。此外，建设单位以及单位负责人还会面临相应的行政处罚风险。根据《条例》第59条[7]、第61条[8]之规定，对于建设资金不到位导致拖欠农民工工资的，人力资源社会保障行政部门、其他有关部门会对建设单位进行处罚，对建设单位负责人给予处分。若建设项目为政府投资项目时，行政主管部门则会责令建设单位限期足额拨付所拖欠的建设资金，并对建设单位负责人、相关责任部门、监管部门负责人依法依规给予处分。

2.风险防控建议

为有效防范上述提及的法律风险，依据《条例》第23条之规定“建设单位应当有满足施工所需的资金安排”以及国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第15项之规定“加强对政府投资工程项目的管理，对建设资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准”，建设单位应根据工程建设进度、所需资金，提前编制融资方案，落实建设资金，并提前与贷款金融机构核实建设资金的到位时间，及时准备满足施工所需的资金以及确保建设资金已经落实的承诺书。在建设过程中，如因建设单位原因发生的重大设计变更，除需履行相应审批程序外，建设单位还应重点考虑变更所需的资金来源和落实因素。筹建政府投资项目时，建设单位应提前与政府部门沟通，按规定在办理施工许可手续前将建设资金落实到位。

1.相关规定及法律风险

根据《条例》第36条第1款之规定，建设单位将建设工程发包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，建设单位须承担所欠农民工工资的民事清偿责任。此外，建设单位违法发包还将面临相应的行政处罚。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第15条之规定，建设单位出现违法发包情形的，由行政主管部门依据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规，给予相应责令改正、罚款、暂停资金拨付的行政处罚。同时，建设单位将面临记入诚信档案，实行失信联合惩戒的信用风险。

2.风险防控建议

建设单位应在招标环节时注意审查投标单位的相关资质，避免将工程发包给不具备资质的施工单位，同时应当加强管理，严禁出现违法发包情形。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第6条之规定，建设单位应当避免实施以下违法发包行为：

（1）建设单位将工程发包给个人；

（2）建设单位将工程发包给不具有相应资质的单位；

（3）依法应当招标未招标或未按照法定招标程序发包的情形；

（4）建设单位设置不合理的招标投标条件，限制、排斥潜在投标人或者投标人；

（5）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位。

1.相关规定及法律风险

《条例》第37条[9]规定，若因工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿被拖欠的农民工工资；第60条[10]规定，如果是政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算等导致拖欠农民工工资的，除依法承担责任外，将由人保部门和其他有关部门约谈建设单位负责人，并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。

2.风险防控建议

建设单位应严格遵守《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》等国土空间规划、工程建设相关法律法规。应在立项时注意调查工程地区的土地规划，及时办理土地规划、工程建设相关手续；并按照规划和施工范围进行施工，避免越界触碰红线，从而承担法律责任。

综上，《条例》的实施大刀阔斧的改变了建设工程领域农民工工资支付问题中的旧例，不仅将建设单位纳入农民工工资支付的责任主体中，还对工程款资金落实、工程款支付担保和工资支付流程、方式与周期进行了全新规定，致力于从源头根绝农民工工资拖欠问题，显示出国家保障农民工权益的决心。建设单位为保障合规经营、维护劳动者权益应当加强提供满足工程建设所需的资金、提供工程款支付担保、人工费用专款专用、严禁违法发包、项目规划合规审查等方面管理，规范工程建设领域农民工工资支付行为，真正保障农民工劳有所得。