摘要
土地出让后，城乡规划可能发生调整，而且在建设过程中用地单位亦经常会申请调整规划用途、容积率等规划条件，因此需用地单位申请补缴土地出让金。由于广州市地价房价历年持续攀升，确定补缴土地出让金评估时点在前或在后，会产生补缴数额的巨大差别，规划自然资源部门与用地单位往往会对补缴土地出让金的评估时点产生争议。本文以广州铁路运输法院的行政判决为例，对相关司法观点及土地出让金计收规则进行分析。
一、案件简介
1993年3月18日，原增城县国土局与A公司签订出让合同书，将面积为47.452亩（31634平方米）的土地使用权出让给A公司使用，该合同未对规划建筑面积、容积率等规划条件作出约定。2000年7月21日，原增城市规划局作出《A公司用地规划》，主要技术经济指标：总用地面积31634平方米，建筑占地面积15736.31平方米，容积率2.49。2000年后，涉案地块经分割、再整合，容积率等规划条件发生多次调整。2014年、2019年，原增城市国土资源和房屋管理局分别与A公司签订协议补缴部分建筑面积出让金。涉案项目分别在2011年、2016年取得《广东省广州市商品房预售许可证》，项目一、二期大部分均已售出。
2020年6月10日，A公司向规划自然资源局申请办理补缴土地出让金手续，规划自然资源局依法受理并委托评估公司对涉案地块进行市场地价评估，估价期日为2020年6月10日。2021年3月19日，规划自然资源局向A公司发出涉案《告知函》及《广州市增城区国有土地调整规划建筑面积补缴出让金协议》，经核计，乙方应补缴土地出让金36907965元，该司未签订该协议。2021年4月28日，规划自然资源局收到A公司提交的《关于补缴出让金问题异议函》后，向A公司作出《市规划和自然资源局增城区分局关于补缴出让金异议的复函》：“……上述需补缴出让金评估时点及金额均符合《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）有关规定，请你司接此函后 15日内缴交该笔土地出让金，如逾期未缴，将依法追缴上述土地出让金”。后A公司不服该《告知函》和复函，向广州铁路运输法院提起诉讼，请求法院予以撤销。
2022年1月10日，广州铁路运输法院作出（2021）粤7101行初4162号《行政判决书》，判决撤销《市规划和自然资源局增城区分局关于补缴出让金异议的复函》，规划自然资源局对A公司补缴土地出让金的申请重新作出处理。2022年9月30日，广州铁路运输中级法院作出（2022）粤71行终1902号《行政判决书》，维持原判。
二、争议焦点
已出让用地调整容积率的，以申请补缴土地出让金的时间作为土地出让金评估时点是否合理？
三、法院观点
对于涉案复函所确定的土地出让金的补缴数额是否正确的问题，规划自然资源局依据国土资厅发〔2018〕4号《国土资源部办公厅关于印发〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》第6.4条及穗国土规划规字〔2018〕2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第一、二条等规定，认为涉案土地属于因规划调整而应当对增加建筑面积补缴土地出让金的情形，并根据穗国土规划规字〔2018〕2号文第十一条的规定计算应补缴土地出让金的建筑面积，符合上述文件规定。但对于涉案土地补缴计算土地出让金的时间节点问题，因原广州市增城区城乡规划局于2015年8月3日已作出《关于原则同意修建性详细规划调整方案的复函》，确定综合容积率3.49，A公司于2011年、2016年陆续取得商品房预售许可，且项目一、二期大部分均已售出。未考虑上述容积率确定时间、预售时间及实际销售情况等因素，规划自然资源局直接以A公司申请补缴时间作为评估时点不具有合理性。
四、案例评析
自改革开放以来，我国经济发展迅猛，城市化进程不断加快。尤其在近二十年来，房价地价年年攀升，补缴土地出让金以几年前作为评估基准时点，和按现在受理补缴申请时作为评估基准时点，计算得出需补缴出让金的数额会出现巨大差别，因此这也是此类行政案件常见的争议焦点。
我国在法律法规层面上并没有对已出让土地改变容积率补缴土地出让金计算时点的具体明确规定，仅在规范性文件层面作了相关规范。根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第二条计收出让金的标准规定：“（七）已出让（划拨）用地调整出让金标准。1.已出让用地调整规划用途或容积率等土地使用条件的，按以下标准处理……1.2经原出让方批准，用地项目调整规划容积率的,按市场评估楼面地价乘以新增建筑面积补缴出让金。市场评估楼面地价按国土规划部门依法受理补缴出让金申请时新规划容积率条件下市场评估楼面地价确定”，本案土地出让金评估按“国土规划部门依法受理补缴出让金申请时”作为评估时点，符合上述文件规定。
规范性文件可以是行政机关作出具体行政行为的依据，但在审理行政案件的法律适用中，规范性文件于法院的作用仅限于参照，而非判案的依据。当上位法律法规关于土地估价基准日没有具体规定时，法院在审理此类案件时更较为倾向根据法律的基本原则，如公平合理原则等作为判案的依据。因此，本案法院的观点也并无认为规划自然资源局的做法不符合穗国土规划规字〔2018〕2号文的规定，而是认为以申请补缴时间作为评估时点不具有合理性。
按照房地产开发的商业运营逻辑，土地出让金作为开发成本，最终计入业主购买商品房价格，因涉案项目一、二期已大部分出售，已出售的商品房当然是按销售时的地价计算销售成本的，A公司也不可能从已售的商品房房价上收回现在需补缴土地出让金的成本。因此，不考虑预售时间及实际销售情况等因素，按现在申请补缴时间作为土地出让金评估时点，有可能导致A公司房地产开发成本大于销售所得，确实不具有合理性。
五、结语
《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）已于2023年3月31日届满，广州市规划自然资源部门也吸收借鉴了法院对审理土地出让金行政案件的司法观点，对出让金计收规则进行了修订，发布了《广州市规划和自然资源局关于印发广州市国有建设用地使用权出让金计收规则的通知》（穗规划资源规字〔2023〕1号，2023年4月1日起实施）。新规则第三十一条规定，历史出让合同未明确建筑面积的出让用地应当补缴出让金的建筑面积如已批准预售，核算该部分应当补缴的出让金额时按批准预售时点评估地价；应当补缴出让金的建筑面积如未批准预售但已办理初始登记，核算该部分应当补缴的出让金额时按申请办理当次初始登记时点评估地价。
新发布的土地出让金计收规则，解决了历史未明确建筑面积的出让用地超面积预售及确权问题，更加合理地保障了用地单位的合法权益，对广州市房地产市场优化营商环境建设发挥了积极的推动作用。
律师简介
李东伦 合伙人
执业证号：14401200910936141
专注领域：房地产及城乡规划、民事及行政诉讼、行政机关及企业法律顾问
现任广东省律师协会土地法律专业委员会委员、广州市律师协会房地产与城市更新法律专业委员会委员、广东省法学会房地产法学研究会理事、广州市登记财产咨询专家、广州青年法律论坛特聘导师，受聘担任广州市规划和自然资源局常年法律顾问。
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