学术 | 浅析我国违法用地上被没收建筑物的处置问题

近年来，我国社会经济的持续飞速发展，给各行业带来了经济利益，亦导致土地、房地产的价值大幅增长，因土地资源有限，为了扩大建设用地的用地规模，违法用地、违法建设的现象层出不穷，尤其是在大城市周边、城乡接合部。随着国家限制并规范土地利用采取的多项行动升级，各地土地行政主管部门严格执法，对用地上违法建筑物实施拆除、没收、罚款等行政处罚。违法用地上被没收建筑物规定在我国《中华人民共和国土地管理法》（简称“《土地管理法》”）第七十四条[1]以及七十七条[2]，这两条法律法规是针对符合土地利用总体规划，在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施以及在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚[3]。本文讨论的违法建筑物便是该类型的建筑物和其他设施，目前我国在国家层面针对违法用地上被没收的建筑物处置问题，并未出台配套的法律规定，虽然有少部分地区针对被没收违法建筑物出台了处置规定[4]，但是并不能全面适用，且在处置原则、移交程序和处置方式等方面并未统一。在实践中，因处置原则并不统一且大部分地区未出台相应的规定，土地行政主管部门无法作出统一正确处理，被没收建筑物执行难以顺利结案，严重制约自然资源主管部门执法效率，并且在一定程度上导致了国有资产的流失。

根据《中华人民共和国民法典》第二百二十九条[5]的规定，在行政机关作出的处罚决定生效时，地上违法建筑物的权属已经归属国家，国家对地上建筑物享有占有使用的权利。但没收仅仅是针对地上建筑物而言，建筑物所在的土地性质并未发生改变。在没收集体土地上的违法建筑物时，土地仍然归集体所有。在“房地一体流转主义”的法律惯例下，建筑物所在土地的使用权势必跟建筑物一起由国家占有，但建筑物所在的土地仍然为集体所有，无法占有便意味着集体对该地丧失了权益，土地所有权有名无实,且违法行为大多数为自然人实施，没收建筑物后，因个人行为导致集体土地无法使用，势必会影响集体组织的利益；但如果不占有没收物，又会导致国家利益受损，并影响法律的权威性。

认定违法建筑问题，一般由自然资源主管部门进行；涉及农村宅基地上的违法建筑，由农业农村主管部门负责，部门地区行政处罚集中则由镇政府负责；在国有土地上的违法建筑多数地区由城管负责。对于超出建设工程施工许可证建设的违法建筑，往往需要住建部门进行配合。此外，在违法建筑认定后，仍然涉及消防、环保等多个监管部门协调配合；在没收移交违法建筑后，还涉及财政或者国资的配合。但没收后的违法建筑处置主体不清，导致相关部门之间存在相互推诿的问题，即便是财政部于2020年12月颁布的《罚没财物管理办法》，也未明确规定被没收违法建筑物的承接管理主体，而是可以在执法机关、政府公物仓、财政部门等部门之间选择。

建筑物为不动产，其占有状态的改变并不像动产一样可以先通过扣押，在没收后完成实际交付，达到没收效果。建筑物无法通过移动改变占有状态，此时需要原使用权人搬离清空并交主管部门实际占有管理，方可达到实际的没收效果。但违法行为人多为自然人，且集体土地上的违法行为人多为村民，很多建筑物的使用权人不会履行处罚决定，交出建筑物。在处置没收的建筑物时，首先就需要收回建筑物，包括建筑物使用权人腾空建筑物，搬离其中。但是，目前我国法律并没有赋予自然资源主管部门行政强制执行权，自然资源主管部门不能未经法院强制执行，直接强行没收建筑物；根据《中华人民共和国行政处罚法》（简称“《行政处罚法》”）七十二条第（四）项[6]及《中华人民共和国行政强制法》规定，如当事人逾期不履行行政处罚的，作出行政处罚的行政机关可以申请人民法院强制执行，但是实践过程中，法院通常会寻找各种理由拒绝强制执行或者执行申请。法院认为主要原因是：第一，没有可供执行的内容，根据前述分析可知，违法建筑物在处罚决定生效时，便已归属国家，国有资产管理部门可以依据生效的处罚决定办理相关权属登记手续，无论违法行为人是否配合；第二，没有执行依据，此类强制执行案件，需要先清理违法建筑物内的人员以及物品。但是一些法院认为，强制将违法行为人清理出来，尤其是违法建筑物为住宅用途时，没有执行依据。

1.难以对违法建筑进行移交

根据《行政处罚法》第七十四条[7]规定，行政机关罚没的财物公开拍卖或者按照国家有关规定处理。被没收的建筑物不能像一般财物一样直接拍卖，所以很多地方的土地行政主管部门认为被没收的建筑物应当移交财政部门或国有资产管理部门。但是一般情况下两部门都会以没有相关规定为由拒绝接收，除非当地政府有明确规定，这导致处罚决定作出后无法执行、处置被没收的建筑物。土地行政主管部门最多只能催收罚款，而被没收建筑物的执行就不了了之。

2. 难以对违法建筑进行看管

就算建筑物可以移交，但因其无法拍卖，亦存在难以看管的问题。首先，违法建筑物一般是在乡村地区，位置偏远，违法当事人一般是当地的村民，主管部门很难对违法建筑物进行及时看管，这就导致建筑物随时可能会被违法当事人占有使用，无法达到没收的效果。其次，违法建筑物未经过报批以及规划验收，如果主管部门直接将该建筑物投入使用，可能会存在安全隐患，且建筑物未取得合法证件，主管部门将其投入使用没有合法依据。最后，如果在没收后对违法建筑物全部进行拆除，不仅执法成本很高，而且极大地浪费社会财富，还不如在最初行政处罚时，直接进行拆除处罚。

3. 难以对违法建筑进行拍卖处置

就算建筑物可以移交，亦存在无法拍卖的情况。拍卖需要进行违法建筑的评估，因违法建筑不具有合法利益，不宜用金钱衡量，不能评估。另外，违法建筑属于未经行政主管部门审查批准或未按批准的内容建造的房产，根据我国《拍卖法》第七条规定“法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利”，行政机关强制拍卖处置违法建筑的行为，有通过拍卖行为使违法建筑合法化的嫌疑，涉嫌侵犯了行政主管部门的行政职权。

截止2022年10月，我国涉及到违法建筑物的法律主要有《土地管理法》、《城乡规划法》,行政法规有《土地管理法实施条例》，部门规章有《自然资源行政处罚办法》。

笔者经全网检索发现，截止2022年10月，针对违法建筑物处置，其中省、自治区、直辖市仅有3地出台相关规定，分别是贵州省、北京市、天津市；地级市中仅有11个地级市出台相关规定，分别为湖北省武汉市、辽宁省大连市、江苏省常州市、江苏省南京市、江苏省苏州市、湖南省永州市、湖南省株洲市、广西壮族自治区桂林市、广西壮族自治区柳州市、浙江省温州市、陕西省汉中市。其中贵州省、北京市、辽宁省大连市、广西壮族自治区桂林市、广西壮族自治区柳州市、陕西省汉中市在2019年修订的《土地管理法》施行之后颁布相关规定。另外，广东省广州市、安徽省淮南市就违法用地上的违法建筑处置公开征求了意见，但并未最终发布。

目前各地区对违法建筑物的处置有拆除、完善手续、土地收储、租赁、公开交易、临时使用、拍卖等，主要是以下路径：

1.拆除

对经过论证，违法用地上的建筑物不符合建筑质量安全标准、消防安全、产业发展、城乡规划和环境保护等管理规定的，或者不满足完善用地手续的前置条件的，予以拆除。

2.完善手续

对经过论证，违法用地上的建筑物符合建筑质量安全标准、消防安全、产业发展、城乡规划和环境保护等管理规定的，以及满足完善用地手续的前置条件的，补办完善用地手续。其中涉及到集体土地的，应当依法办理农用地转用和土地征收手续。

在用地手续得以完善后，有的地区规定进行公开交易或者由政府调拨使用，有的地区规定可以临时使用，有的地区规定对外租赁或者拍卖。

1.属地原则

违法建筑物属于不动产，由不动产所在地的主管部门负责，既方便管理使用不动产，又方便主管部门根据当地的情况统筹协调自然资源、住建、国资、财政等部门，高效工作，对于需要拆除的违法建筑快速拆除，有效整治，对于需要保留的违法建筑则快速完善手续。

2.房地一体原则

我国土地属于国家或者集体所有，针对国有土地上的违法建筑，可以直接没收、处置，并不会导致房地不一致的处境；针对集体土地上的违法建筑，没收后导致房地权属人不一致的情况，应当坚持房地一体原则，将集体土地进行收储或者征收，亦或是将被没收的违法建筑划拨、移交给集体使用。

3.合理利用原则

被没收的违法建筑物，不应当仅仅做形式上的没收，应当积极接管，并根据建筑物的实际情况进行论证，对于无需拆除的违法建筑物，可以安排给建设单位继续使用，并收取一定的租金，或者给国家机关、事业单位等单位临时使用，或者采用对外公开交易或者拍卖。

对于能够保留的违法建筑物，根据其所在的土地类型进行分类管理，国有土地因其所有权属于国家，由当地区政府负责进行处置，其可以指定接收单位负责具体实施，如国有资产管理公司。

集体土地因所有权属于农民集体，国家不能随意处置。对于保留的违法建筑物，为了便于日常管理，可交由乡镇政府统一进行，对于在村集体土地上建造公共设施或者公益设施的，直接由镇政府交给属地村委会免费使用；或者根据集体土地征收补偿政策及规定，由土地行政主管部门对违法土地进行征收，并给予土地权属单位适当的补偿，土地收归国有后，交由国有部门处置。

1.向法院申请强制执行

自然资源管理部门无强制执行权，因此无法直接强制没收违法建筑物，根据《行政处罚法》的规定，在行政处罚决定作出后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行《行政处罚决定书》的，自然资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行，由法院作出是否准予执行的裁定书。对于法院准许强制执行的，应当及时交给负责处置的主管部门。

2.拆除

对于法院准予执行违法建筑物，由处置部门组织有关部门对其进行论证认定，对违反城乡规划法、不符合城乡规划的，或建筑质量存在安全隐患的，对环境造成严重污染的，不符合国家产业政策的，不符合消防要求的，经鉴定不具有利用价值的，由处置部门指定乡镇（街道）人民政府进行拆除。

3.保留并完善手续后处置

对于经过论证，各方面均符合有关标准的建筑物，可以予以保留，完善补办相关手续。国有土地上补办手续后的建筑物，可由处置部门对其进行公开交易，包括对外出让、对外出租，对于无法出让、出租的，可对其进行拍卖或者交由行政机关、事业单位临时使用。集体土地上的建筑物，符合集体土地征收补偿政策及规定，由土地行政主管部门对违法土地进行征收，并给予土地权属单位适当的补偿，在土地收归国有后，交由处置部门按照国有土地上被没收的建筑物处置。对于在村集体土地上建造公共设施或者公益设施的，可直接划拨给属地村委会。

在行政处罚决定生效之后，相关部门接管违法建筑物之前，由于未实际掌控在相关部门手上，这期间发生的与建筑物有关的行为，如第三人损害被没收的违法建筑物的情况、违法行为人拒不交出违法建筑物继续占有使用违法建筑物的情况等，是否可以进行民事诉讼，以及由谁代为行使该诉权，应当进行明确。笔者认为，在行政处罚决定生效之后，被没收的违法建筑物已经归属国家，建筑物的所有权人即代表国家的一方基于所有权，当然可以主张物上请求权。拒不交出建筑物、继续占有使用建筑物这一行为本就是一种无权占有、恶意占有行为，在其交出占有物之前，应当向建筑物的所有权人即代表国家的一方支付占用费，以避免国有资产流失。（本文发表于期刊《警戒线》2023年1月第04期。）