2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议通过了新修订的《中华人民共和国行政复议法》（下称“《新法》”），《新法》将于2024年1月1日起施行。这是全国人大常委会第三次对《行政复议法》进行修订。我国开启全面依法治国新时代，以习近平法治思想为指引深入推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，把行政复议确定为化解行政争议的主渠道，作为推进法治政府建设的重要抓手，是这次《新法》的重要特色。
自20世纪90年代起，我国开始统一行政复议立法，从颁发《行政复议条例》到制定《行政复议法》、制定《行政复议法实施条例》，《行政复议法》历经三次修订，不断变化的立法历程实际上折射我国法治建设，特别是法治政府建设不断完善的过程。因此，回顾行政复议立法历程，看最新变化，对于理解《新法》具有重要意义。
我国对于行政复议的提法最早见诸50年代一些部门制定的行政管理规定，但尚未有对行政复议制度作出顶层设计。1989年全国人大首次颁布《行政诉讼法》后，1990年原国务院法制局起草，由国务院颁发首部行政法规《行政复议条例》（下称“原《条例》”），标志着我国行政复议统一立法正式开启。原《条例》确定行政复议管辖最初原则、受理范围及主要程序，是作出行政复议决定的重要依据。原《条例》于1994年修改。1999年《行政复议法》经全国人大常委会审议并最终通过，同时废止原《条例》。2007年国务院制定《行政复议法实施条例》（下称“《实施条例》”）。2009年及2017年分别对《行政复议法》作了两次修订，2022年作第三次修订并于2023年9月1日正式通过。
对比历次修法来看，《新法》修订主要带来七大变化，具体归纳为：
一、立法定位的变化
行政复议立法开启之初，原《条例》将行政复议定位为内部行政监督，侧重对行政行为纠错。制定《行政复议法》立法目的增加兼顾对公民、法人及其他组织的权利救济功能，对行政机关是保障与监督关系。《实施条例》首次将“解决行政争议”纳入立法目的。然而大多数情况下行政纠纷仍然是“大信访、中诉讼、小复议”困局。从域外法治国家情况看，以行政复议解决行政纠纷的案件远高于在法院诉讼解决的比例。习近平总书记明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2020年2月中央全面依法治国委员会召开第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》。《新法》调整对行政机关为监督与保障关系，明确行政复议是行政争议化解的主渠道，以此为目标导向做大幅修改扩展为七章90条。
行政复议作为行政争议化解的主渠道，意味着行政争议进入行政复议后尽可能予以化解，而不是更多地放在行政诉讼，行政复议成为行政争议化解的主要角色。据国务院新闻办指出，2018年全国各级复议机关依法办理复议案件25.7万件，办结22.4万件。广东司法行政公号的数据显示，2018年广东省各级行政机关共新收到行政复议申请33565件，比2017年的29447件同比增长13.98％，经审查立案受理行政复议案件31395件，审结率达96.03%，经复议提起诉讼的案件有6997件，只占收到复议申请案件总数的20.85%。2020年共新收到行政复议申请约2.89万件，大多数行政复议案件得到有效化解。实践表明，行政复议能够成为行政争议化解的主渠道。
二、管辖原则的变化
原《条例》确立行政复议实行“条条管辖”模式为原则，“条块管辖”和“自我管辖”为例外适用。1994年修订变更为“条块管辖”原则，既可以选择部门上一级行政机关也可以选择部门所属县级以上人民政府复议，称为“双重管辖制度”，并首次赋予县级以上人民政府行政复议管辖权。1999年制定《行政复议法》仍然沿用，包括对派出机构申请复议的，由所派出的部门或政府负责管辖，垂直管理部门为例外适用。两次修订均未改变管辖规定。2020年《行政复议体制改革方案》确定以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心改革路径。司法部推动23个省（区、市）的822个地方政府试点改革行政复议体制。广东省在2021年先后发布县级以上人民政府统一行使行政复议职责的通告及相关的行政复议体制改革实施方案、配套措施，将原分散在900多个各级政府及部门复议机关整合集中至省、市、县（区）三级政府共144个复议机关，并在全省共1788个公共法律服务平台和1631个司法所实现行政复议受理全覆盖。相对集中行政复议体制，是除垂直管理机关外，县级以上地方人民政府一级只保留一个行政复议机关，统一管辖相关的案件。《新法》充分吸收改革方案的成功经验，基本取消部门行政复议权，由县级以上地方人民政府统一负责，包括对工作部门及其派出机构的复议。同时保留实行垂直领导的行政机关等特殊管辖。新增对直辖市、设区的市人民政府工作部门依法设立的派出机构的复议也可以由所在地的人民政府管辖等。
三、受理范围的变化
原《条例》最早设定受理范围为行政处罚、行政强制措施、自然资源确权、侵害经营权等9项，制定《行政复议法》时略有变动，但在2009年、2017年两次修订中未涉及受理范围。《新法》对受理范围作了修改，增加了诸如排除限制竞争、工伤认定、政府信息公开、行政协议争议、行政赔偿处理，并将原来的“具体行政行为”均改为“行政行为”，受理范围还包括法律、法规、规章所授权组织的行政行为。
《新法》受理内容变化还体现在两个方面：一是增设适用简易程序。原《条例》及此前的《行政复议法》均未设定简易程序，《新法》回应行政复议高效便民为民的诉求，增设简易程序，包括对当场作出、警告或者通报批评、涉案金额三千元以下、政府信息公开的案件，事实清楚、权利义务明确、争议小的可以适用简易程序，规定应在三十日内结案。当事人同意的其他普通程序案件也可以适用。
二是增设行政复议前置。所谓复议前置，是指先经行政复议程序处理方可提起行政诉讼。此前《复议法》规定了部分复议前置的内容，《新法》增加一些具体的前置情形，如对当场作出行政处罚决定不服、不予公开所申请的政府信息等。
四、审查要求的变化
《新法》体现四个方面：一是确定了复议期间证据规则、补充证据规则。原《条例》《实施条例》及此前的《复议法》中均没有行政复议证据规则。《新法》较好地衔接《行政诉讼法》，完善行政复议证据种类，确立被申请人对行政行为合法性、适当性的举证责任。允许当事人包括代理人可以复制有关证据材料。复议期间，申请人或者第三人提出新的理由和证据，经复议机关同意的可以视为补充证据。被申请人逾期举证视为没有证据。同时规定期间被申请人不得自行收集证据，明确其自行收集的证据不作为认定合法性、适当性依据。
二是在法律层面确定禁止不利变更原则。该原则在《实施条例》及《海关行政复议办法》有规定，但未在此前《复议法》体现。不利变更禁止，是指复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。在最高人民法院及各地司法实践判例也有体现。禁止不利变更主要基于行政复议是权利救济性质，“申辩不加重”是本意体现。《新法》规定不利变更禁止例外适用是第三人提出相反请求的。
三是优化听取意见及听证程序。原《条例》没有听证程序。此前《复议法》规定原则上采取书面审查，只有当事人申请或复议机关认为有必要才听取意见。《新法》规定适用普通程序审查时应当面或其他等方式听取当事人意见。因当事人原因不能听取意见的可以书面审理。对重大、疑难、复杂的案件应当组织听证等。
四是明确附带审查的事项为规范性文件。此前《行政复议法》规定附带审查，“该规定”是指国务院部门和县级以上地方政府及其部门、乡、镇政府制定的规定，不含规章。《新法》将附带审查“规定”修改为“规范性文件”，与《行政诉讼法》衔接一致。
法律、法规、规章虽与规范性文件都是行政行为的依据，但区别较大，根据《立法法》等规定，法律是由全国人大及其常委会制定的。法规包括行政法规和地方性法规，行政法规是由国务院制定的。地方性法规是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的。规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章是由国务院各部门制定的。地方政府规章是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的。
规范性文件不属于法律渊源。国务院发布的《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》明确指出，规范性文件是指除法律、法规、规章以外的行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在职权范围内依法制定的在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力、在一定期限内反复适用的文件。
《新法》规定对有关的规范性文件可以提出附带审查，进一步明确行政复议附带审查对象既不是法律、法规，也不是规章，而是规范性文件。
五、调解和解的变化
原《条例》规定行政复议不适用调解。此前《复议法》也没有和解、调解内容。《实施条例》规定“因自由裁量权作出的具体行政行为”和“对行政赔偿或行政补偿不服”的两种情形可以调解。《新法》规定只要“不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益、未违反法律法规强制性规定的”，都可以适用调解、和解。调解协议经当事人双方签字、盖章，并加上复议机关公章的具有法律约束可以申请人民法院强制执行。当事人就达成调解撤回复议申请后，不得以同一事实和理由再次申请复议，除非能够证明撤回申请违背真实意愿。
关于行政和解，《实施条例》规定当事人对行使自由裁量权作出的具体行政行为不服的可以和解。中国证券监督委员会2015发布的《行政和解试点实施办法》设定行政和解，适用于证券执法领域。《新法》同样允许行政和解，但不限定行政争议种类范围，由当事人双方自行和解，以申请人撤回申请复议为限。
六、机构设立的变化
《新法》要求复议机构设立行政复议委员会。对此机构设立最早见于2008年国务院在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的文件里。行政复议委员会一般分为咨询性、议决性。咨询性是指通过专业知识提供论证意见、建议，充当重要的咨询角色。议决性是指就重要复议事项要经行政复议委员会讨论通过。《新法》对行政复议委员会未设定为议决性质，但规定应当经复议委员会咨询的法定情形如案情重大、疑难、复杂；专业性、技术性较强等。要求行政复议机关将咨询意见作为重要参考依据。
七、复议决定的变化
行政复议最终以复议决定体现结果，原《条例》《实施条例》及此前《复议法》对复议决定的种类分别包括维持、限期履行、撤销、变更，确认具体行政行为违法或无效。《新法》亮点是将复议决定种类顺位重新排列为：变更、撤销或部分撤销、不予撤销但确认违法、确认无效、维持，增加特定情形下驳回申请人的复议请求、责令履行行政协议等决定类型。
此外，强化行政复议决定落实措施，如设定行政复议机关，可以制发行政复议意见书，要求有关机关将纠正相关的违法或不当行政行为情况限期报告。对无正当理由不履行或拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或上级行政机关应当责令其限期履行，可以约谈负责人或予以通报批评等。
据中国政府法治信息网、广东司法行政公号等报道，广州作为广东省法治建设的标杆，行政复议应诉工作走在全省乃至全国前列，创造了多项可复制推广的“广州经验”。近年来广州市司法局深入贯彻习近平法治思想，充分发挥全面依法治市、行政立法、行政执法、刑罚执行、公共法律服务、全民普法“六法融合”的职能优势，推动行政争议诉源治理工作走深走实、出新出彩。2022年，广州市行政复议收案量位居全省第一，经过行政复议后的被诉率为19.3%，超过八成的行政争议在复议程序实现案结事了，充分体现行政复议在行政争议实质化解的主渠道作用。
《行政复议法》是行政复议制度设计的集中体现，初衷目的是通过行政系统的自我监督和纠错，化解行政机关和行政相对人之间的行政争议，实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。随着全面依法治国不断深入，《新法》的实施将为我国新时期社会主义法治建设发挥更积极的作用。
作者简介
苏东海
高级合伙人
执业证号：14401199010585474
专注领域：行政法及政府法律顾问、知识产权、法律风险管理以及重大复杂疑难案件办理
从事执业33年。获评为广东省优秀律师（2017-2021），现任广东省人民政府法律顾问、广州市人民政府（兼职）法律顾问、广东省司法厅政府法律顾问、广州市第十四届政协法制工作顾问等；受聘担任最高人民检察院民事行政咨询专家、全国律协法律顾问专业委员会委员。历任广东省律师协会政府法律顾问专业委员会、数字经济法律专业委员会副主任，广州市律师协会行政法专业委员会、立法与行政专业委员会副主任。是中国服务贸易协会专家委员会理事、广东省重点商标名录评审专家、广东省涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员（首批）、广州市首届全面依法治市咨询专家、广州市法律援助专家律师、广州市行政争议调解员等。受聘为广东省西南政法大学校友会副会长、广东外语外贸大学法学院兼职教授、华南国际知识产权研究院兼职研究员等。先后荣获广东省司法厅嘉奖一项及省市律协颁发各类奖项约30项。
往期回顾
*声明：本微信订阅号对所有原创、转载、分享的内容、陈述、观点判断均保持中立，推送文章仅供读者参考。本订阅号发布的文章、图片等版权归作者享有，如需转载原创文章，或因部分转载作品、图片的作者来源标记有误或涉及侵权，请通过留言方式联系本订阅号运营者。谢谢！
