2024年2月4日，国务院发布《碳排放权交易管理暂行条例》（简称“《条例》”），自2024年5月1日起施行。可谓千呼万唤始出来。为什么这么说？碳排放权交易市场试点工作从2011年开始在两省五市启动，距今已有12年时间，全国碳排放权交易市场自2017年启动，距今也已有6年时间。在此期间，始终没有一部行政法规予以支撑。现在《条例》终于出台，所以总算是“有法可依”了。下面作者将以问答的方式对《条例》进行解读。
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一、《条例》适用哪个市场、哪些主体？
《条例》第二条规定：“本条例适用于全国碳排放权交易市场的碳排放权交易及相关活动。”即明确适用于全国碳排放权交易市场。
对于地方性碳排放权交易市场，第二十九条规定：“对本条例施行前建立的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例的规定健全完善有关管理制度，加强监督管理。本条例施行后，不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。”
《条例》适用的对象是“重点排放单位”，其第八条规定：“国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，制定重点排放单位的确定条件。省、自治区、直辖市人民政府（以下统称“省级人民政府”）生态环境主管部门会同同级有关部门，按照重点排放单位的确定条件制定本行政区域年度重点排放单位名录。重点排放单位的确定条件和年度重点排放单位名录应当向社会公布。”简言之，纳入重点排放单位的条件主要由生态环境部制定，重点排放单位以名录的形式对外公布，名录由省级人民政府制定。
Q
二、《条例》覆盖哪些温室气体种类与行业范围？
《条例》第六条规定：“碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同国务院发展改革等有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。”
《条例》第三十条规定：“温室气体，是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮。”从目前现有政策来看，覆盖的主要是二氧化碳，行业主要是电力行业。但《条例》第三十二条给航空业留下一个特殊规定，可以预见，未来航空业将可能成为下一步重点覆盖的行业。
Q
三、《条例》规制哪些碳排放权交易产品？
《条例》第六条第二款规定：“碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。”说明，碳排放权交易产品主要指的是“碳排放配额”，以及“现货”，从另一个角度看，“期货”目前是被排除在外的。当然，从用语上看，这一条是带有一点歧义的。
Q
四、哪些主体可以参与碳排放权交易市场？
《条例》第七条规定：“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体，可以参与碳排放权交易。”这里关键是“其他主体”包括哪些？个人是否能够参与？仍有待明确。
Q
五、《条例》规定的监督管理部门是哪些？
《条例》第四条规定，对于“碳排放权交易及相关活动的监督管理工作”，在中央主要是国务院生态环境主管部门负责，在地方主要是地方人民政府生态环境主管部门负责。
此外，对于全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的监管，主要由国务院生态环境主管部门、国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构四个部门进行监管。
Q
六、年度碳排放配额总量和分配方案是如何确定的？
《条例》第九条规定，年度碳排放配额总量和分配方案主要由“国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，综合考虑经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要等因素”确定。同时，第十条规定：“应当征求省级人民政府、有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见”。
Q
七、碳排放配额如何确定与分配的？
《条例》第九条第二款规定，主要由省级人民政府生态环境主管部门会同同级有关部门“向本行政区域内的重点排放单位发放碳排放配额”，且“不得违反年度碳排放配额总量和分配方案发放或者调剂碳排放配额”。
Q
八、重点排放单位主要有哪些法定义务？
根据《条例》第十一条规定：
1.采取有效措施控制温室气体排放——控排义务；
2.制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案——方案制定与执行义务；
3.使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测——合规检测义务；
4.如实准确统计核算本单位温室气体排放量——统计核算义务；
5.编制上一年度温室气体排放报告——编制报告义务；
6.按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门——报告报送义务；
7.应当对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责——主体性责任；
8.向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息——信息披露义务；
9.年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年——数据保存义务；
10.配合技术服务机构开展技术审核工作，如实提供有关数据和资料——配合技术审核义务；
根据《条例》第十四条规定：
11.按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额——足额清缴义务；
根据《条例》第十七条规定：
12.配合现场检查、进行说明，被检查者应当如实反映情况、提供资料，不得拒绝、阻碍——配合调查义务；
综上，一共是十二项法定义务。
Q
九、重点排放单位违反法定义务会承担哪些法律责任？
《条例》第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十八条规定了“责令改正”“责令停产整治”“没收违法所得”“核减配额”“罚款”“治安管理处罚”等行政法律责任，以及民事法律责任与刑事法律责任。
Q
十、技术服务机构在《条例》中可以开展什么业务？
《条例》第十二条与第十三条规定了技术服务机构，既可以接受省级人民政府生态环境主管部门的委托，对重点排放单位提交的年度排放报告进行技术审核；也可以接受重点排放单位的委托编制年度排放报告，对年度排放报告进行技术审核。同时，为了避免利益冲突与保持独立性，规定了“技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务”。换言之，技术服务机构可以在某一地域范围从事排放报告编制业务，在另一地域范围从事技术审核业务。
Q
十一、技术服务机构的资质与要求有哪些？
《条例》第十三条规定，技术服务机构“应当按照国家有关规定，具备相应的设施设备、技术能力和技术人员，建立业务质量管理制度，独立、客观、公正开展相关业务”。
Q
十二、技术服务机构的责任有哪些？
《条例》第十三条规定，当技术服务机构接受政府部门委托时，“应当遵守国家有关技术规程和技术规范要求，对其出具的检验检测报告承担相应责任，不得出具不实或者虚假的检验检测报告”。当技术服务机构接受重点排放单位的委托时，应当“对其出具的年度排放报告和技术审核意见承担相应责任，不得篡改、伪造数据资料，不得使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为”。
Q
十三、碳排放权的交易方式有哪些？
《条例》第十五条规定：“碳排放权交易可以采取协议转让、单向竞价或者符合国家有关规定的其他现货交易方式”，协议转让可以理解为是一对一的方式转让，单向竞价可以理解为是一对多的方式进行转让。至于其他转让方式，留待未来国家出台有关规定。
Q
十四、注册登记机构与交易机构的法律地位与职责是什么？
《条例》第五条规定，全国碳排放权注册登记机构主要负责“登记”以及“交易结算服务”。全国碳排放权交易机构负责“组织开展碳排放权集中统一交易”。两者都要“完善相关业务规则，建立风险防控和信息披露制度”。
Q
十五、碳排放权交易登记与交易是否要收费？
《条例》第五条规定：“登记和交易的收费应当合理，收费项目、收费标准和管理办法应当向社会公开”。
Q
十六、生态环境主管部门的职权有哪些？
综合《条例》的相关规定，生态环境主管部门的职权主要有：
1.对碳排放权交易及相关活动进行监督管理；
2.对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构进行监督管理；
3.确定碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围；
4.制定重点排放单位的确定条件；
5.制定本行政区域年度重点排放单位名录；
6.制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施；
7.向本行政区域内的重点排放单位发放碳排放配额；
8.制定相关技术规范；
9.对重点排放单位报送的年度排放报告进行核查；
10.委托依法设立的技术服务机构对年度排放报告进行技术审核；
11.建立全国碳排放权交易市场管理平台；
12.对交易主体、技术服务机构进行现场检查（可以采取查阅、复制相关资料，查询、检查相关信息系统等措施，并可以要求有关单位和个人就相关事项作出说明）；
13.对违反本《条例》的行为进行行政处罚。
Q
十七、生态环境主管部门的义务有哪些？
1.向社会公布重点排放单位的确定条件和年度重点排放单位名录；
2.省级生态环境主管部门不得违反年度碳排放配额总量和分配方案发放或者调剂碳排放配额；
3.应当征求省级人民政府、有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见；
4.核查工作应当在规定的时限内完成，并自核查完成之日起7个工作日内向重点排放单位反馈核查结果。核查结果应当向社会公开；
5.进行现场检查，检查人员不得少于2人，并应当出示执法证件。检查人员对检查中知悉的国家秘密、商业秘密，依法负有保密义务；
6.滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当依法给予处分。
《条例》留白部分
《条例》总体上是框架性的立法，将碳排放权交易制度所涉及的总量确定、配额分配、登记、交易、排放报告、核查、清缴均进行了原则性的安排，对于诸多制度中的程序性环节将由国家在未来通过出台实施细则以及相关指引进一步明确。目前亟待解决的是碳排放权配额的属性问题。我们看到，可能是因为行政法规的立法层级问题，国务院本次并未从法律层面确认碳排放权配额的属性，或许未来可能在司法实践中或者上位法中作进一步明确。
作者简介
闪涛 高级合伙人
执业证号：14401200810597414
专注领域：“一带一路”与海外投资、碳交易/ESG、跨境争议解决、跨境电商、新兴科技（人工智能、区块链、数据安全与信息保护）等
法学博士，广州碳排放权交易中心常年法律顾问，出版专著《碳中和背景下的碳排放权交易法律原理与实务》（法律出版社），代理全国首宗碳排放权交易纠纷案件，该案例入选最高人民法院司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例。司法部“全国千名涉外律师人才名录”成员，中华全国律师协会涉外法律事务领军人才，广东省涉外法治人才库成员（省依法治省办），中山大学/广东外语外贸大学法学院兼职教授/硕士研究生导师，广州仲裁委仲裁员，2023年12月获评“广州涉外大律师”。
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