引言
2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》（下称“集体经济组织法”或“该法”）。该法将于2025年5月1日起施行，是我国首次针对农村集体经济组织进行国家级立法，象征我国农村集体经济的发展正式进入法治化、规范化的全新时期。
本文将结合律师团队在农村集体经济领域的工作经验，并对比2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》《广东省农村集体经济组织管理规定（2013修订）》（省政府令第189号，下称“省管理规定”）、《广州市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》（穗府〔2019〕11号）等文件以及《中华人民共和国妇女权益保障法》和其他国家层面对农村集体经济组织有关的政策文件，解读集体经济组织法的相关条文，进而探讨该法对农村集体经济组织管理活动、集体经济组织与村民群众关系以及社会经济全面发展的影响。
一
概述
《中华人民共和国农村集体经济组织法》共八章，依次为总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共67条。对比国家层面以及广东省、广州市关于农村集体经济组织的有关政策文件，集体经济组织法主要存在新增类条款15条，调整规范类条款29条，相对一致类条款23条。
二
新增类条款
（一）特别法人资格
在第一章“总则”中，新增条款主要包括第一条、第三条、第四条、第六条，明确了农村集体经济组织的法律地位、组织原则、特别法人地位。
【高亮条款】
第六条 农村集体经济组织依照该法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。
该规定明确农村集体经济组织的特别法人资格，可依法从事与其履行职能相适应的民事活动，区别于普通的企业法人，不适用有关破产法律的规定。这是由于农村集体经济组织的财产主要来源于集体所有土地和其他资源，即使存在经营困难，也不得因债务问题导致农民失去土地等基本生产资料，有利于保护农民的基本生活保障和财产权益，维护社会稳定。
在律师团队经办的某村改制公司与多名村治安员劳动关系纠纷案件中，劳动仲裁及一审均认定村公司与该村治安员存在劳动关系，意味着村公司可能要补缴大额的社保以及公积金。律师团队结合《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》《治安保卫委员会暂行组织条例》进行说理，通过收集历史沿革材料、补贴发放流程以及相关会议纪要、治安培训签到记录、村治安员在外购买社保或农保等证据，主张村治安员所在的治保会属于群众性自防自治的治安保卫组织，佐证双方不构成劳动关系。最终，案件经二审、再审判决，均认定：在未有充分证据显示存在建立劳动关系合意的情形下，担任治安员并领取相应报酬的行为是在特定历史时期作为村民有偿参与村社自治活动的体现，该村治安员与村公司之间的关系不属于劳动法和劳动合同法调整的范围。（详情可点击本链接查阅本所相关文章）
本案也充分体现了农村集体经济组织作为特别法人资格，明显区别于普通企业法人独特的法律属性和社会地位。因此，在处理农村集体经济组织相关的法律问题时，应当全面考虑其特别法人资格这一独特属性及其历史背景，深入了解农村集体经济组织的历史沿革、发展脉络以及其在不同历史时期所扮演的角色。
（二）成员资格认定
在第二章“成员”中，新增条款主要包括第十一条、第十二条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条，明确了农村集体经济组织成员的定义、确认及程序、退出及丧失规则等。第六章“争议的解决和法律责任”中，新增条款主要包括第五十六条、第五十七条、第五十八条，明确了争议解决机制和法律责任。
【高亮条款】
第十一条 户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。
第十二条第二款 农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。确认农村集体经济组织成员，不得违反该法和其他法律法规的规定。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据该法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。
第十七条 有下列情形之一的，丧失农村集体经济组织成员身份：（一）死亡；（二）丧失中华人民共和国国籍；（三）已经取得其他农村集体经济组织成员身份；（四）已经成为公务员，但是聘任制公务员除外；（五）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。
因前款第三项、第四项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。
第五十六条 对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。
第六十六条 该法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，该法施行后不需要重新确认。
以珠三角地区为例，很多地区农村集体经济组织已经完成股份制改革，在股权管理上实行“生不增，死不减；进不增，出不减”的固化政策。以广州市天河区为例，由于相关政策文件未对成员作出定义，部分农村集体经济组织将股东分为社区股东（享有选举权、被选举权和村民待遇，接受原农村改制社区管理，承担相关义务）和社会股东（不具有相应权利义务，但可以享有同股同酬的收益权）的情况，以此区分户籍可能存在不同的情况。对比省管理规定第十五条第四款，“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，集体经济组织法的上述条款进一步明确生育、结婚、收养或者因政策性移民等原因增加的人员应当确认农村集体经济组织成员的情形，明确了丧失成员身份规则。并且，上述条款亦规定了可以由省根据本行政区域实际情况进行具体规定，鉴于上述条款将在实务中或产生重大影响，省级层面如何具体规定、各地如何具体实施，将可能成为集体经济组织法衔接期间工作的重点。
同时，上述条款明确规定了有关争议的救济途径（但已确认过身份的成员无需重新确认）。需要注意的是，以广州市为例，主要涉农区先后按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》要求成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，天河区和越秀区、海珠区、荔湾区均未成立农村土地承包仲裁机构。
律师团队曾经办有超过一百宗村集体成员及其子女、“农转居”人员主张农村集体经济组织成员身份及享受成员待遇的具体案件，并长期提供相关法律咨询意见。律师团队在行政处理阶段开始提供法律服务，在后续的行政复议、诉讼中基本取得了维持行政处理意见的良好结果。由于历史遗留问题、政策变化以及个体差异等因素，成员资格认定往往涉及复杂的法律关系和多方利益，导致纠纷频发。如何准确、公正地认定成员资格，将成为集体经济组织法实施过程中的一大挑战。
（三）成员监督权利
在第五章“财产经营管理和收益分配”中，新增条款主要包括第四十六条，主要明确了成员监督权利，农村集体经济组织应当编制年度经营报告、年度财务会计报告和收益分配方案，并于成员大会、成员代表大会召开十日前，提供给农村集体经济组织成员查阅。
仅在2024年，律师团队就经办了三宗成员申请村公司查阅、复制有关文件的案件。可见，随着法治建设的完善，越来越多的成员意识并主张其所享有的知情权、监督权以及重大事项决策参与权。结合集体经济组织法的上述条款以及《中华人民共和国民法典》《广东省村务公开条例》有关规定，如何做好村务公开和档案管理、保障成员监督权利等，将成为农村集体经济组织需要重点关注的工作要求。
三
调整类规范
（一）第一章“总则”
该章节调整类规范主要包括第二条、第五条、第七条、第十条，规范了农村集体经济组织的范围、职能职责、监管部门等。对比省管理规定第十二条、第十四条关于农村集体经济组织应当履行职责和义务的规定，集体经济组织法第五条进一步明确“（九）为成员的生产经营提供技术、信息等服务；（十）支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”的规定，这对农村集体经济组织的职责和义务提出了更高要求。
（二）第二章“成员”
该章节调整类规范主要包括第十三条、第十四条，规范了农村集体经济组织成员的权利和义务。
对比省管理规定第十四条和第十六条关于农村集体经济组织成员的权利义务规定，集体经济组织法进一步在第十三条明确成员享有“（七）参与分配集体收益；（八）集体土地被征收征用时参与分配土地补偿费等；（九）享受农村集体经济组织提供的服务和福利”等权利，第十四条明确成员应当履行“（二）执行农村集体经济组织依照法律法规和农村集体经济组织章程作出的决定”义务，结合前述关于成员确认的规定，第十三条将可能成为其提起有关诉求的重要依据，第十四条则再次强调了村民自治原则。
（三）第三章“组织登记”
该章节调整类规范主要包括第十九条、第二十三条、第二十四条，规范了农村集体经济组织的登记、合并、分立等事项。
对比省管理规定第八条关于组织章程应当载明事项的规定，集体经济组织法第二十条进一步明确章程应当载明法定代表人和组织成员确认规则和程序。同时，集体经济组织法第二十二条则明确规定农村集体经济组织成员大会表决通过本农村集体经济组织章程、确认本农村集体经济组织成员、选举本农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事后，需要及时向县级以上地方人民政府农业农村主管部门申请登记，取得农村集体经济组织登记证书。
（四）第四章“组织机构”
该章节调整类规范主要包括第二十六条、第二十七条、第二十八条，规范了农村集体经济组织的成员大会、成员代表大会和理事会、监事会等组织机构。
对比省管理规定第九条第一款“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”的规定，集体经济组织法第二十六条进一步明确了“（一）制定、修改农村集体经济组织章程；（三）确认农村集体经济组织成员；（八）对农村土地承包、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案等事项作出决定；（十）决定土地补偿费等的分配、使用办法；（十二）决定农村集体经济组织合并、分立等重大事项”必须由成员大会表决的事项。
对比省管理规定和《广州市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》原规定的（成员大会）到会人员的半数以上通过或（成员代表会议）到会代表三分之二以上通过。集体经济组织法第二十七条规定表决通过的条件是全体成员三分之二以上，可见，该法的有关规定更加严格，这要求了各农村集体经济组织需要及时作出调整，避免所作出的决定，不符合法定最低比例，引发信访投诉或司法诉讼。同时，还应当注意成员代表需要有适量数量的妇女代表，但并未明确“适当数量”的具体要求。
同时，集体经济组织法第三十一条到第三十五条、（结合后续章节的）第四十五条、第五十八条、第六十条，对理事会、监事会以及任职有关事宜提出了进一步具体而严格要求，明确了交叉任职以及回避原则、保存会议记录的要求，以及董事、监事以及主要经营管理人员的禁止行为及法律后果。
四
相对一致款项
（一）第一章“总则”
该章节关于妇女享有与男子平等的权利、不得侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的有关规定（如第八条第三款、结合第二章第十八条），与《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十六条规定相一致。可见，国家有关法律规定、上级相关政策文件以及天河区相关文件均已就妇女在农村集体经济组织的合法权益实际上均制定了明确的保障措施，但是受传统婚居模式及观念的深远影响，仍有部分农村集体经济组织的妇女面临因婚姻状况变动而引发的居住地变动问题，并进而影响其作为农村集体经济组织成员的身份及应享有的权益。随着该法的深入实施，部分农村集体经济组织如仍存在明显区别对待的章程或制度文件的，可能有待修正与完善。
（二）第六章“扶持措施”
该章节第四十九条至第五十五条从财政、税收、金融、土地、人才支持等方面，对扶持农村集体经济组织的政策措施作了原则规定，并具体明确了支持方向。
结语
在该法施行以前，各地根据自身情况已经出台了相关条例。该法作为国家层面的法律规定，一方面对农村集体经济组织进行了统一规范的规定，另一方面也明确了部分具体实施细则明确可以由各地进行具体规定。因此该法的颁布仅是开始，各地还需要对原有条例进行系统性整理，在因地制宜的情况下，进一步明确相关具体规范。
法律的生命力在于实施，而实施的关键在于细节。刘智律师团队长期为农村集体经济组织法律服务，经办数百宗涉农村集体经济组织各类案件，涵盖咨询意见、行政处理、复议及诉讼全阶段。刘智律师团队将充分结合长期的工作经验，对农村集体经济组织法的实施进行持续研究，密切关注各地对农村集体经济组织法的理解和应用，提供专业的法律意见和解决方案。
作者简介
刘智
高级合伙人
执业证号：14401200511388569
专注领域：大型国企，政府单位常年法律顾问，行政纠纷处理及重大疑难民商事争议解决
中山大学法律系经济法专业法学学士、暨南大学金融系经济学硕士，拥有29年法律工作经验，19年执业律师经历。现为广州市地方金融组织专家库成员、广州市天河区法学会第二届理事会理事、广州市天河区平安建设促进会第二届理事会会长、广州市地方金融局专家库成员，广州市天河区法学会理事、省政府常年法律顾问项目律师。
冯乙梓
专职律师
执业证号：14401202011216534
专注领域：行政法及政府法律顾问，农村集体经济组织及村改制等
华南理工大学法学本科、金融双学位，具有服务于国企、行政单位的相关经验，长期为广州市内某村改制公司、广州市内若干街道办事处、卫生健康部门提供常年法律顾问服务或专项法律服务，并代理行政处理、复议及行政诉讼案件等。
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