学术 | 中国医疗领域外资准入政策演变及未来展望

一、引言

在经济全球化的大背景下，医疗领域的对外开放对于提升国家医疗服务水平、推动医疗产业发展以及满足人民群众日益增长的健康需求具有至关重要的意义。中国作为世界上人口最多的国家，医疗市场潜力巨大，吸引外资进入医疗领域不仅可以引入先进的医疗技术、管理经验和资金，还能促进国内医疗市场的竞争与创新，从而推动整个医疗行业的高质量发展。

回顾中国医疗领域外资准入政策的发展历程，中国医疗领域从改革开放初期的谨慎探索，到加入WTO后的逐步放开，再到近年来的全面开放，每一个阶段都反映了中国经济发展的需求和医疗行业改革的进程。随着政策的不断调整与完善，外资在中国医疗市场的参与度逐渐提高，投资规模和领域不断扩大。展望未来，随着中国经济的持续增长和医疗需求的进一步释放，外资准入政策将继续发挥关键作用，引领中国医疗领域在国际化的道路上不断迈进，同时也将面临一系列新的机遇与挑战。

二、中国医疗领域外资准入政策演变历程

（一）探索阶段（1978 - 2001年）

改革开放初期，中国经济开始复苏，各行业都在积极寻求发展机遇，医疗领域也不例外。为了提升医疗服务水平，引入先进的医疗技术和管理经验，中国政府开始允许外资以合作形式进入医疗领域。1989年，中华人民共和国卫生部（下称“原卫生部”）与中华人民共和国对外经济贸易部出台的《关于开办外宾、华侨医院诊所和外籍医生来华行医执业的几条规定》首次对外资医院进行了规定，禁止外国人开办外商独资医院，但对于华侨开办非营利性的独资医院和外国人开办合资、合作医院可以选择一两家进行试点，并要求医务人员和职工以我国医护为主。这一政策为外资进入中国医疗市场打开了一扇窗，一些中外合资合作医院开始陆续出现。例如，20世纪90年代成立的北京和睦家医院，是中国首批外资医院之一，引入了国际先进的医疗服务理念和管理模式，为在华外籍人士和高端客户提供了高品质的医疗服务，也为国内医疗市场带来了新的活力和思路。

（二）逐步开放阶段（2001 - 2017年）

2001年中国加入WTO，这是中国经济融入世界的重要里程碑，也对医疗领域的对外开放产生了深远影响。加入WTO后，中国按照承诺逐步放宽外资准入限制，医疗领域的开放步伐明显加快。2000年，原卫生部与中华人民共和国对外贸易经济合作部出台的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》，进一步规范了中外合资、合作医疗机构的设立与管理，将中方股权比例要求降低为30%。2008年起，从港澳独资医院和台资独资医院开始，我国逐步放开外资医院的限制。2008年，原卫生部与中华人民共和国商务部（下称“商务部”）将香港、澳门服务提供者在内地设立合资、合作医疗机构的投资总额由2000万降低为1000万；2009年，允许香港、澳门服务提供者在广东省开办独资门诊部；2011年，允许香港、澳门和台湾服务提供者设立独资医院，但范围仅限于上海市、福建省、广东省、海南省和重庆市。此后，《外商投资产业指导目录（2011）》将外商投资医疗机构由限制类调整为允许类，取消中方控股或占主导地位的限制。2013年，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》允许在中国（上海）自由贸易试验区内设立外商独资医疗机构；《关于加快发展社会办医的若干意见》将香港、澳门和台湾服务提供者在内地设立独资医院的地域范围扩大到全国地级以上城市。2014年，《国家卫生计生委、商务部关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》允许境外投资者通过新设或并购的方式在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省设立外资独资医院，但禁止设置中医类医院。在这一阶段，外资独资医院的试点成为了政策的一大亮点。如2014年在上海设立的上海德达医院，是一家专注于心血管疾病治疗的外资独资医院，它依托国际先进的心血管医疗技术和专家团队，为患者提供了专业化、国际化的医疗服务，也为国内心血管疾病治疗领域带来了新的技术和理念。

（三）全面开放阶段（2017年至今）

2017年以来，中国医疗领域外资准入政策进入全面开放阶段。国家全面取消外资设立医疗机构的地域和数量限制，并鼓励外资参与公立医院改制重组，以进一步优化医疗资源配置，提升医疗服务效率。2024年9月7日，商务部、中华人民共和国国家卫生健康委员会（下称“国家卫生健康委”）和国家药品监督管理局三部门共同发布了《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院（中医类除外，不含并购公立医院）。2024年11月，国家卫生健康委、商务部、国家中医药管理局、国家疾病预防控制局4部门公布《独资医院领域扩大开放试点工作方案》，明确试点允许设立外商独资医院，并对具体条件、要求和程序等作出进一步规定。这一系列政策的出台，使得外资大规模进入中国医疗市场。例如，一些国际知名的医疗集团开始在中国积极布局，计划设立更多的医疗机构，涵盖综合医院、专科医院等多种类型，为中国患者带来更丰富的医疗服务选择和更高水平的医疗技术。

三、中国医疗领域外资准入政策现状分析

（一）政策法规体系

目前，中国已形成了一套较为完善的医疗领域外资准入政策法规体系。《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例是外商投资的基础性法律，为外资进入中国医疗领域提供了基本的法律框架和保障，确保了外资在华投资的合法权益和平等地位。《医疗机构管理条例》及其实施细则则对医疗机构的设立、执业、监督管理等方面进行了详细规定，无论是内资还是外资医疗机构都需遵守。此外，还有一系列与医疗领域相关的政策法规，如《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《医疗器械监督管理条例》等，从不同角度规范了医疗行业的运行，也为外资进入医疗细分领域提供了具体的政策依据。在生物技术领域，尽管《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》仍将“人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”列为禁止外商投资产业目录，但2024年9月7日发布的《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》已允许外商投资企业在中国（北京）自由贸易试验区、中国（上海）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区和海南自由贸易港从事人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和技术应用，以用于产品注册上市和生产，这体现了政策在特定区域和领域的逐步开放与创新。

（二）外资准入形式

1、中外合资合作。这是外资进入中国医疗领域较早且较为常见的形式。通过与国内医疗机构或企业合资合作，外资可以借助中方的资源和渠道，快速进入中国市场。同时中方也能学习到外资的先进技术和管理经验。例如，一些中外合资的肿瘤医院，中方提供场地、人员等基础资源，外方引入先进的肿瘤治疗设备和治疗技术，双方共同经营管理，实现优势互补。

2、外资独资。随着政策的逐步放开，外资独资形式越来越受到青睐。外资独资医疗机构可以更好地实施自身的发展战略和管理模式，保持经营的独立性和自主性。如前文提到的上海德达医院等外资独资医院，能够按照国际标准打造医疗服务体系，为患者提供原汁原味的国际化医疗服务。

3、其他形式。外资还可以通过并购国内医疗机构或参股国内医疗企业的方式进入中国市场。并购可以使外资快速获取成熟的医疗资源，包括医疗机构的品牌、设备、人员等，缩短市场进入时间；参股则可以让外资与国内企业建立紧密的合作关系，参与企业的发展决策，实现互利共赢。例如，一些外资通过参股国内的医疗设备制造企业，不仅为企业提供了资金和技术支持，还帮助企业拓展国际市场。

（三）外资准入领域

1、医院，包括综合医院、专科医院等，是外资进入的重点领域。外资医院凭借先进的医疗技术、优质的服务和国际化的管理模式，主要服务于高端医疗市场和有国际化医疗需求的患者群体，与国内公立医院和民营医院形成差异化竞争，丰富了医疗服务供给。

2、诊所，外资诊所的设立为患者提供了更便捷、个性化的医疗服务。一些外资口腔诊所、医美诊所等，以其专业的技术和优质的服务吸引了大量客户，满足了不同患者对于专科医疗服务的需求。

3、其他医疗机构。随着人们健康意识的提高和老龄化社会的到来，康复和养老需求日益增长，外资也开始涉足这些领域。外资康复中心引入先进的康复理念和技术，为患者提供全面的康复治疗服务；外资养老机构则带来了先进的养老服务模式和管理经验，提升了养老服务的品质和水平。

（四）外资准入限制

1、投资比例限制。虽然在大部分领域外资准入的股权限制已逐步放宽，但在一些特定领域仍存在一定限制。例如，在部分涉及关键医疗技术或重要医疗资源的项目中，可能仍会要求中方保持控股地位，以确保国家对医疗行业关键领域的掌控和安全。

2、经营范围限制。外资医疗机构在经营范围上也受到一定约束。如《独资医院领域扩大开放试点工作方案》规定，外商独资医院不得设立精神病医院、传染病医院、中医医院、中西医结合医院、少数民族医医院等，诊疗科目不得登记血液内科，不得开展人体器官移植技术、人类辅助生殖技术、产前筛查和产前诊断技术等伦理风险较高的诊疗活动，以保障医疗服务的安全和规范。

3、其他限制。外资医疗机构在人员聘用方面需要满足一定的资质要求。例如，全院管理和卫生专业技术人员的中方（内地）人员占比均不得少于50%，同时，外国医师、港澳台医师、港澳其他卫生专业技术人员短期执业也需按规定进行申请和审批，以确保医疗服务的质量和安全，促进中外医疗人员的交流与合作。

四、中国医疗领域外资准入政策未来展望

（一）政策趋势

1、进一步放宽外资准入限制。随着中国医疗市场的不断发展和成熟，未来有望进一步放宽外资准入限制。在更多医疗细分领域，如高端医疗技术研发、前沿医疗服务模式探索等方面，可能会给予外资更大的发展空间，以充分发挥外资在技术、资金和管理方面的优势，推动中国医疗行业的创新发展。

2、优化外资营商环境。政府将持续优化外资营商环境，简化外资进入医疗领域的审批流程，提高审批效率，降低外资运营成本。加强知识产权保护，为外资企业的技术创新和研发成果提供有力保障，增强外资企业在中国投资发展的信心。

3、加强事中事后监管。在扩大开放的同时，政府会更加注重事中事后监管。建立健全医疗行业监管体系，加强对外资医疗机构的服务质量、医疗安全、价格收费等方面监管，确保外资医疗机构依法依规经营，保障患者的合法权益和医疗安全。

（二）市场机遇

1、中国医疗市场潜力巨大。随着中国经济的持续增长、居民收入水平的提高以及人口老龄化的加剧，人们对医疗服务的需求不断增加，医疗市场规模持续扩大。这为外资进入中国医疗市场提供了广阔的发展空间，无论是医疗服务、医疗器械，还是医药研发等领域，都存在着大量的投资机会。

2、外资企业具备技术和管理优势。外资企业在医疗技术研发、高端医疗器械制造、先进医疗管理模式等方面具有明显优势。例如，在肿瘤治疗、基因检测、远程医疗等前沿领域，外资企业拥有先进的技术和丰富的经验。进入中国市场后，外资企业可以将这些优势与中国庞大的市场需求相结合，实现互利共赢。

3、政策利好带来发展机遇。一系列利好政策的出台，为外资进入中国医疗领域提供了有力的政策支持。外资企业可以利用政策优势，加快在中国市场的布局，扩大投资规模，拓展业务领域，提升市场份额，实现快速发展。

（三）挑战与风险

1、本土医疗机构的竞争。中国本土医疗机构经过多年的发展，已经形成了庞大的服务体系和一定的技术实力。外资医疗机构进入中国市场后，将面临来自本土公立医院和民营医院的激烈竞争。本土医疗机构在医保对接、患者信任度、地域资源等方面具有一定优势，外资医疗机构需要不断提升自身竞争力，才能在市场中立足。

2、文化差异和政策风险。由于文化背景和医疗体制的不同，外资医疗机构在进入中国市场后可能会面临文化差异带来的挑战。在服务理念、医患沟通、管理模式等方面，需要进行本土化调整，以适应中国患者的需求和市场环境。同时，政策的调整和变化也可能给外资企业带来一定的风险，如医保政策的变动、行业监管政策的调整等，都可能影响外资企业的经营和发展。

3、其他挑战。医疗行业是人才密集型行业，对专业人才的需求较大。外资医疗机构在中国发展可能会面临人才短缺的问题，特别是高端医疗技术人才和管理人才。如何吸引和留住优秀人才，建立稳定的人才队伍，是外资医疗机构需要解决的重要问题之一。此外，医疗行业的快速发展对人才的素质和能力提出了更高的要求，外资医疗机构还需要加强人才培养和培训，以满足自身发展的需求。

五、结论

综上所述，中国医疗领域外资准入政策经历了从探索到逐步开放再到全面开放的演变历程，政策法规体系不断完善，外资准入形式日益多样化，准入领域逐渐扩大，虽然仍存在一定限制，但整体呈现出开放包容的发展态势。当前，中国医疗领域外资准入政策在促进医疗资源优化配置、提升医疗服务水平、推动医疗产业发展等方面发挥了积极作用，同时也为外资企业在中国市场的发展提供了广阔空间。

随着政策的进一步优化和市场环境的不断改善，中国医疗领域将迎来更多的外资投入和国际合作机会。但同时，也需清醒地认识到面临的挑战与风险，本土医疗机构应积极提升自身竞争力，应对外资带来的竞争压力；外资企业则需充分了解中国市场和政策，加强本土化运营和管理，以适应中国市场的需求。政府应继续完善政策法规体系，加强监管，营造公平竞争的市场环境，促进外资与本土医疗资源的融合与协同发展，推动中国医疗领域在高质量发展的道路上不断迈进，为人民群众提供更加优质、高效、多元化的医疗服务。