学术 | 新《矿产资源法》视域下压覆矿产资源补偿纠纷的司法争议和解决对策

尽管国家立法尚未对矿产资源压覆作出明确定义，但理论通说认为，是指因重大工程或规划项目的实施，导致特定区域内的矿产资源在现有经济技术条件下无法继续开发利用的情形，而压覆矿业权是其最直接的表现形式。

在矿产资源压覆的对象认定上，现行法律规范存在表述差异。《中华人民共和国矿产资源法》（简称“《矿产资源法》”）采用“重要矿床”的表述，《优化营商环境条例》及《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（简称“137号文件”）等部门规章与规范性文件则指向“矿产资源”，部分地方性文件（如安徽省、内蒙古自治区相关规定）则直接将“矿业权”列为压覆对象。但从本质而言，矿床作为含矿地质体，与矿业权人通过招标、受让等方式取得的矿业权存在内在关联，因此上述不同表述并未改变压覆对象的核心属性，亦不影响矿产资源压覆概念的本质界定。

《矿产资源法》第三十三条明确国土资源主管部门负责压覆矿产资源的审批管理，确立了“非经批准不得压覆”的基本原则。建设单位在知悉工程范围内矿业资源现状后，需与矿业权人签订初步补偿协议，再向主管部门申请压覆审批，经批准后实施的压覆行为导致矿产资源无法开发的，矿业权人有权主张补偿或赔偿。这一规定实质上体现了对矿业权的法律保护。

与《矿产资源法》第三十三条配套文件的《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》明确了工程建设前的矿产资源分布调查义务，并划分了各级管理机关的审批权限，137号文件则扩大了省级国土资源主管部门的审批权限，同时将补偿协议的签订设为批准压覆的前置条件。

《中华人民共和国民法典》（简称“民法典”）对矿产资源压覆的规制主要体现在以下方面：其一，第三百二十九条将探矿权、采矿权纳入用益物权体系，为权利保护提供基础；其二，第一百一十七条规定，因公共利益需要依法征收、征用财产的，应当给予补偿。尽管矿产资源压覆不属于典型征收征用范畴，但鉴于铁路、水利、能源等压覆工程多具有公共利益属性，其行为模式与征收类似，故可参照该条款要求建设单位对矿业权人予以补偿；其三，第一百二十条、第一千一百六十五条确立了侵权责任规则，若建设单位未履行法定报批程序擅自压覆矿产资源，因其行为具有违法性且主观存在过错，同时压覆行为与矿业权人无法行使权利的损害结果存在因果关系，故应承担侵权责任。

司法实践中，人民法院对建设项目是否构成矿产资源压覆的认定存在显著分歧，形成“实质影响说”与“空间重叠说”两种裁判路径。

“实质影响说”主张建设项目需对矿产资源形成实质性妨害方可认定为压覆。其核心要件包括：建设项目用地范围与矿产资源勘查区块或矿区范围存在空间重叠，且该重叠状态已实质性阻碍矿产资源的正常开发利用。最高人民法院在某矿业有限公司诉某铁路有限责任公司财产损害赔偿纠纷二审中明确指出，矿业权压覆的本质在于先设立的矿业权因建设项目干预而无法正常行使，导致相应矿产资源丧失开发利用可能。该案中，法院采信经自然资源主管部门评审备案的《河北省某县某矿业有限公司某铁矿资源储量核实报告》作为裁判依据，理由是矿产资源储量备案作为法定行政行为，是国家实现矿产资源所有权管理的重要载体，在无相反证据推翻的情况下具有当然效力。据此，法院认定案涉铁路项目因实际阻碍了备案储量矿产的开发利用，构成法律意义上的压覆。这一裁判逻辑与137号文件的精神一致，该文件既强调压覆需具备实质性影响，也规定了例外情形——即虽有空间重叠但不影响矿产开发的，可不作压覆处理。由于此类判断涉及煤炭、交通等领域的专业技术标准，人民法院通常委托具备资质的鉴定机构进行技术评估，以确定建设项目对矿产开发的实际影响程度。

“空间重叠说”则采取更为严格的认定标准，主张只要建设项目用地范围与矿区或勘查区存在空间重叠，即构成压覆。在贵州某煤业有限公司与某电网有限责任公司超高压输电公司等二审案件中，法院采用“地表变形法”进行鉴定，通过比对建设项目施工图与矿区坐标的重叠区域，直接认定输电塔基压覆了部分探矿权。类似裁判思路可见于某矿业有限公司与某高速公路承赤管理处纠纷案，最高人民法院根据探矿权坐标与高速公路项目的空间关系——主要区域位于公路1000米范围内且近端仅距300米，即判定构成压覆。这种裁判逻辑将空间关联性作为核心判断依据，实质上降低了压覆认定的门槛，其技术操作主要依赖坐标系统的精确比对，无需额外证明开发利用受到实际影响。

压覆范围特指建设项目用地及其周边特定区域与矿区范围形成的重叠区域，通常以国家统一平面坐标系和高程坐标系的坐标参数进行界定。在矿产资源压覆纠纷中，压覆范围的确定是后续补偿计算的前提，但其法律标准至今存在显著模糊性。

国家立法层面未对压覆范围作出具体规定。《矿产资源法》仅原则性禁止在铁路、重要公路、堤坝两侧一定距离内开采矿产资源，但未明确“一定距离”的计算标准与方法。原国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》曾对压覆概念作出界定（即建设项目导致矿产资源无法开发利用），但该文件已被废止，而现行有效的137号文件及其他规范性文件既未承袭这一界定，也未就压覆范围的确定规则作出补充。

建设项目压覆矿产资源后的补偿范围争议，集中体现为“成本补偿说”与“全面补偿说”的对立，核心分歧在于是否包含预期利润。

“成本补偿说”以137号文件为主要依据，主张补偿范围限于直接损失。该文件明确的补偿项目包括：被压覆矿产资源储量对应的矿业权价款（无偿取得除外），以及勘查投资、已建开采设施投入、设施搬迁等直接支出。最高人民法院在某矿业案中重申了这一原则，指出尽管文件未绝对排除其他损失，但补偿应以直接损失为基础。法院同时强调，铁路等基础设施建设涉及国家安全与公共利益，在缺乏明确法律规定的情况下，将补偿限于直接损失既符合国情，也兼顾了公共利益与私权保护的平衡。

“全面补偿说”则基于矿业权的用益物权属性，主张补偿范围应涵盖直接损失与预期利润。矿业权作为民法典规定的用益物权，包含占有、使用、收益权能，其中收益权自然延伸至矿产开发的远期利益。部分省级规范性文件已对此作出回应，形成两种计算模式：一是按年利润的倍数确定预期损失；二是依据矿山投资的剩余利润进行测算。司法实践中，部分案件采信这一逻辑，将预期利润纳入补偿范围，认为此举更符合物权全面保护的法理。

建设项目压覆补偿案件往往审理周期较长，利息计算的起止时间直接影响最终补偿金额，但现行法律未对此作出统一规定，司法实践中形成三种处理模式：

一是自起诉之日起算至补偿款实际给付之日。该模式以诉讼程序启动为时间节点，认为矿业权人通过司法途径主张权利时，损失赔偿请求权方才确定。

二是仅支持迟延履行期间的利息。部分法院认为，在生效判决确定给付义务前，补偿金额处于不确定状态，仅当义务人未按判决履行时，才产生迟延履行利息。

三是自矿业权人首次主张权利之日起算。该模式着眼于权利受损的实际时点，认为矿业权人向建设单位提出补偿请求时，即应开始计算利息损失。

上述差异导致同类案件的利息认定结果悬殊，既影响司法裁判的统一性，也可能造成当事人利益失衡。

矿业权人针对被压覆矿产资源主张经济损失补偿的权利，植根于现行法律体系对用益物权的保护框架。民法典与《矿产资源法》均明确规定，依法取得的矿业权受法律保护。尽管矿业权人并非矿产资源的所有权主体，但其通过合法程序获得的矿业权，本质上构成对特定矿产资源的事实管领状态，属于受法律认可的占有形式。这种占有具备权利推定、权利取得及权利保护的法律效力，在现代民主法治框架下，合法占有人不仅是义务承担者，更拥有独立的请求权主体地位。因此，当合法取得的矿产资源遭遇压覆损害时，矿业权人依法享有补偿请求权。

根据民法典第三百二十七条规定，财产被征收、征用的，用益物权人有权获得相应补偿。虽然矿产资源压覆不属于典型的征收或征用情形，但实践中多数压覆行为源于民生基础设施等公共利益项目，此类压覆行为必然导致矿业权人的勘探、开发权利受限。因此，基于公共利益优先与私权保护平衡的原则，矿业权人可参照征收征用制度获得合理补偿。此外，国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》则从行政管理视角对压覆补偿程序的规范，亦可作为矿业权人主张补偿的具体操作依据。

未经批准的矿产资源压覆行为，构成对矿业权人合法权益的侵害，受害人可依法向施工单位主张损害赔偿。建设单位的压覆行为是否构成侵权，需以法定审批程序为核心判断标准。根据《矿产资源法》第三十三条、《中华人民共和国煤炭法》第五十四条及137号文件第四条的规定，建设单位压覆矿产资源必须履行三项法定程序：向省级以上国土资源主管部门申请批准、与矿业权人签订补偿协议、完成协议备案。司法实践中，法院通常从三个维度认定建设单位的行为合法性：是否履行压覆查询义务、是否依法办理审批手续并协商补偿事宜、是否尽到合理注意义务。上述要件的完备性，直接决定建设单位是否存在过错及是否承担侵权责任。

137号文件明确禁止未经批准压覆重点矿产资源，但部分施工单位据此片面认为，非重点矿产资源的压覆无需审批及补偿。这种理解存在法律逻辑偏差：该文件仅是行政管理规范，其对重点矿产资源的特别保护条款，并不否定非重点矿产资源矿业权人的民事权利。即使压覆对象为非重点矿产资源，只要压覆行为造成矿业权人经济损失，受害人仍有权基于侵权责任主张赔偿。

以矿业权价值为核心的补偿标准，符合物权保护的法律逻辑。其一，直接经济损失的补偿具有法定性。矿业权作为在先权利，因压覆无法行使时，权利人有权主张取得矿业权的价款、开发投入及搬迁费用等直接损失。其二，市场价值补偿具备合法性依据。矿业权作为特殊用益物权，民法典和《矿产资源法》均确认其可交易性，《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条更明确其适用不动产法律规范调整。参照民法典第一千一百八十四条中关于财产损失按损失时市场价格计算的规定，以压覆发生时的矿业权市场价值为补偿基准，能够充分体现财产权保护的全面性。其三，期待利益不应纳入补偿范围。民事补偿的“填平原则”决定了补偿范围限于实际损失，而矿产开发的未来收益受政策、技术、市场等不确定因素影响，具有不可预见性，故不应纳入保护范畴。

137号文件规定的补偿范围（包括矿产储量价款、勘查开采投资、设施搬迁费用），虽在实践中常被作为直接损失的认定依据，甚至为部分法院所援引，但不宜作为处理民事补偿争议的法律依据。首先，该文件性质为行政管理规范，其原则性规定不具备法律强制力；其次，国土资源主管部门作为行政机关，无权对民事补偿标准作出立法性规定。137号文件仅为行政机关的管理依据，不能直接作为解决民事权益争议的裁判标准。在法律适用层面，当该文件与民法典等上位法冲突时，应优先适用民事法律规范。

综上，矿产资源压覆补偿的处理，应以矿业权的用益物权属性为基础，遵循财产权保障原则与损害赔偿准则，通过规范设计压覆补偿计算标准，实现对权利人实际损失的全面补偿，而非仅局限于勘查开发的直接投入。

虽然我国现行法律在一定程度上对矿业权人的权利进行了保护，但在压覆矿产资源补偿这一重要领域，仍存在诸多立法缺失和司法实践中的困境。需要明确司法实践中的压覆矿产纠纷的审裁标准，加强配套的法律、行政法规，不断完善我国矿产保护的法律体系，为创造一个更加公平、公正、和谐的社会环境提供法治保障，最终实现矿产资源开发与生态环境保护、经济社会发展多方利益的动态平衡。