学术 | 商业银行收购承接的法律适用困境与规则完善

商业银行收购承接，是当银行触发法定风险条件时，由符合监管要求的合格主体承接其核心资产、对应负债与存续业务，必要时通过过桥银行实现阶段性过渡，最终完成风险出清与金融服务连续性保障的风险处置制度。该制度区别于行政接管、破产清算的核心特征，在于以市场化交易为载体实现风险隔离与业务延续，同时依托法定授权的行政强制力保障处置效率，是行政监管权与市场交易机制融合的复合法律行为。

我国现行规范体系中，收购承接的规则散见于《商业银行法》《企业破产法》《存款保险条例》及金融监管部门发布的规范性文件。高位阶立法仅对该制度作出原则性授权，未形成统一完整的适用规则，《商业银行法》未明确收购承接与接管、破产程序的适用边界，《存款保险条例》未界定存款保险基金管理机构在收购承接中的权责边界与资金使用规则，《企业破产法》仅原则性提及金融机构破产前可采取风险处置措施，未明确收购承接与破产程序的衔接规则。实践中收购承接的操作细节主要依靠监管部门的个案批复与临时性规范性文件，规则效力层级不足，不同文件之间内容冲突频发，直接导致法律适用的不确定性与处置标准的不统一。

复合法律属性决定了收购承接的法律适用需同时兼顾行政监管规范与民事交易规范，而现行规范体系未对两类规范的衔接作出明确安排。收购承接中资产负债的概括转移具有行政强制性，无需取得全体债权人同意，这与《中华人民共和国民法典》合同编中债权债务概括转移需经债权人同意的规则存在直接冲突，但现行立法未明确该转移行为的法定效力与例外情形，导致司法实践中裁判标准不统一，债权人异议之诉频发，直接拖延风险处置进程。

（一）收购承接的法律适用困境，首先体现为规范供给的碎片化与体系性冲突

现行规则体系存在三重适用障碍。一是高位阶立法与低位阶细则的衔接脱轨，核心制度要素均无明确法律规定。如《商业银行法》仅在接管制度中对风险处置作出原则性规定，未对收购承接作出任何专门界定，仅在2020年发布的修改意见稿中，提及存款保险基金管理机构可设立过桥银行开展收购承接，相关内容尚未形成生效法律条文；《企业破产法》第一百三十四条仅原则性授权金融监管机构可对问题金融机构采取接管、托管等风险处置措施，未明确收购承接的法律地位与适用规则；《存款保险条例》仅在第十八条笼统提及存款保险基金管理机构可通过收购承接方式使用基金，未细化任何操作标准与流程，处置行为的合法性严重依赖监管部门的自由裁量，规则的普适性与可预期性严重不足。二是行政监管规范与民事法律规范的价值冲突，行政处置以风险化解与效率优先为核心，民事交易以平等自愿与权利保障为核心，现行规范未划定两类价值的平衡边界，导致处置行为的法律效力始终处于不确定状态。三是不同处置程序的规则冲突，收购承接与接管、托管、行政清理、破产清算的程序衔接无明确规则，接管期间的收购承接行为是否中断接管程序？收购承接未完成时能否转入破产程序？处置行为的效力能否在破产程序中得到确认等问题均无统一规定，实践中极易出现程序空转与效力争议。

（二）程序适用标准模糊与裁量失范，是法律适用的第二重核心困境

收购承接的全流程程序均缺乏法定的量化标准与刚性约束，处置裁量权过度扩张。启动环节，现行立法仅以“发生信用危机、严重影响存款人利益”作为收购承接的触发条件，未设定可量化的资本、流动性、资产质量指标，启动决策无任何刚性约束。从国内已完成的包商银行、锦州银行、恒丰银行、辽宁城商行合并等风险处置案例来看，问题银行从核心监管指标跌破警戒线，到正式启动收购承接处置，平均间隔时间超过12个月。其中包商银行2017年核心一级资本充足率已转为负数，直到2019年5月才被正式接管并启动收购承接，期间风险持续扩散，最终处置动用的存款保险基金超过1700亿元，远高于早期介入的预估处置成本，启动滞后直接导致处置成本大幅上升、风险持续外溢。

实施环节，收购方遴选、资产估值、方案审批均无统一的法定程序与时限要求，市场化竞争机制严重缺位。国内已落地的银行收购承接案例中，除辽宁城商行合并项目采用了有限范围的竞争性磋商外，其余项目均采用定向邀请、一对一磋商的方式确定收购方，从未采用过公开招标的市场化遴选模式，收购方的资质门槛、评审标准均由监管机构与存款保险机构个案确定，无统一的法定规则。

终止环节，现行规则未明确收购承接的完成标准、验收程序与后续责任划分。实践中，有的项目以资产负债交割完毕为完成节点，有的以业务系统全面切换为验收标准，还有的以人员安置全部落地为终止条件，验收标准完全不统一。对于收购承接完成后发现标的资产未披露瑕疵或有负债等问题，现行规则未明确责任划分，相关损失是由原问题银行清算组承担，还是由收购承接方承担，抑或是由存款保险基金进行弥补，实践中完全依赖个案协议约定，无统一的法律规则，导致后续纠纷频发，处置效果的持续性无法得到制度保障。

（三）主体权责配置失衡与协同失灵，构成法律适用的第三重困境

国家金融监督管理总局与存款保险基金管理机构的职责划分无明确规则。前者负责银行机构的日常监管与风险认定，后者负责风险处置的具体实施与基金使用，但现行立法未明确两者在收购承接中的决策边界，比如收购承接方案的最终审批权归属、收购方资质的审核主体、处置过程的合规监管责任，均无明确规定。实践中需一事一议协调，处置效率大幅降低。

地方政府的角色定位完全模糊，现行立法未规定其在收购承接中的法定职责，实践中呈现出两个极端。一类是地方政府过度干预，部分省份的城商行、农商行风险处置中，地方政府以维护地方金融生态为由，强行要求本地银行作为收购承接方，否决了市场化主体的参与方案，直接违背了市场化处置原则；另一类是地方政府责任缺位，部分跨省的银行收购承接项目中，问题银行分支机构所在地的地方政府，拒不配合资产保全、涉诉协调、区域维稳等工作，导致处置工作频频受阻。

（四）监督约束与权利救济机制的全面缺位，是法律适用的第四重核心困境

在内部监督层面，监管机构与存款保险机构的决策、执行、监督未实现有效分离，内部合规审查与审计监督无常态化机制。存款保险基金管理机构的风险处置部门负责制定方案、推进实施，而内部审计部门仅在处置完成后开展事后审计，无法实现全流程的监督；监管机构的内部合规审查，也多是形式化的流程审批，无法对处置行为形成有效的内部制约，导致处置的合规性缺乏常态化的内部约束。

在外部监督层面，信息披露制度严重缺失，社会监督完全无法有效开展。现行立法未明确银行收购承接中的信息公开义务，实践中，除了接管公告、最终处置结果公告外，处置过程中的收购方遴选标准、资产估值报告、处置方案核心内容、存款保险基金使用明细等关键信息，均不对外公开。即便是包商银行这类全国性的重大风险处置项目，也仅在事后的金融稳定报告中披露了基金使用总额，未公开具体的使用明细与流向，利益相关方与社会公众无法获取有效信息，监督权根本无法行使。

在司法救济层面，司法审查的范围与标准不明确，利益相关方无法获得有效实体救济。目前司法实践中，法院对银行收购承接相关的行政诉讼，大多仅审查接管决定、处置公告的程序合法性，对处置方案的合理性、债权调整的公平性、资产处置的公允性等实体内容，均以“属于金融监管机构的专业判断范畴”为由不予审查。部分法院甚至直接以“金融风险处置不属于行政诉讼受案范围”为由裁定驳回起诉，各地法院裁判尺度完全不统一，司法救济渠道基本处于失灵状态。

（一）统一立法与规范体系构建

成熟市场经济国家普遍建立了针对银行收购承接的统一立法体系，以专门性法律规范明确处置规则，避免规范碎片化带来的适用冲突。美国早在1935年就通过修订《联邦存款保险法》，明确了联邦存款保险公司（FDIC）在问题银行处置中采用收购承接（PA）模式的法定权限，后续通过《多德-弗兰克法案》进一步完善相关规则，将收购承接的适用范围拓展至系统重要性金融机构，形成了以《联邦存款保险法》为核心，配套《银行合并法》《克莱顿法》等法律的完整规范体系，对收购承接的启动条件、操作流程、权责配置、资金使用等全部核心要素作出细化规定。欧盟2014年发布的《银行恢复与处置指令》（BRRD），建立了全欧盟统一的银行风险处置规则框架，将收购承接列为五大核心处置工具之一，明确了其适用条件、实施程序、债权人保护、跨境协调等统一规则，要求各成员国通过国内立法完成指令转化，实现了欧盟范围内收购承接法律适用的统一。

域外的立法实践表明，通过高位阶的统一立法，明确法律适用的统一标准，协调不同部门法之间的规则冲突，可以为收购承接提供稳定且可操作的规则基础。

（二）清晰程序与高效运行机制

域外收购承接制度普遍注重程序的清晰化与标准化，通过明确的程序规则保障处置效率与公平。在启动环节，均设定了量化的风险标准，包括资本充足率、流动性指标、资产质量指标等，当银行达到法定触发条件时，处置机构必须及时启动收购承接程序，避免启动滞后。美国联邦存款保险公司的做法是根据银行的资本状况与风险指标，自动启动处置程序，减少自由裁量空间。

在实施环节，建立市场化的收购方遴选机制，通过公开招标、竞争性磋商等方式确定承接主体，确保遴选过程公开公平公正。制定标准化的资产负债评估、定价、转移流程，明确处置时限，要求在法定周期内完成承接工作，最大限度降低风险外溢。对此，欧盟《银行恢复与处置指令》要求处置方案必须提前制定，明确操作步骤与时间节点，确保处置快速有序推进。在终止环节，明确承接完成的验收标准与后续责任，建立常态化的跟踪监督机制，确保收购方履行承接义务，保障金融服务连续供给。

（三）明确权责与协同治理框架

明确收购承接参与主体的权责边界，无疑有助于建立高效的协同治理机制。美国将收购承接的决策、执行、监督权责，统一赋予FDIC，使其成为问题银行处置的唯一法定主体，权责高度统一，从根源上避免了多主体之间的职责冲突与协调成本；同时，法律明确了美联储、货币监理署在银行风险持续监测、信息实时共享方面的协同职责，建立了常态化的监管协调机制，确保FDIC能够及时掌握银行风险状况，提前制定处置预案。欧盟则要求各成员国设立单一的国家级处置机构，集中行使银行风险处置权，同时明确了处置机构与审慎监管机构、中央银行、存款保险机构之间的职责分工，建立了常态化的信息共享与协调机制，确保多方主体协同推进处置工作。

英国的银行特别处置机制明确了英格兰银行作为处置主导机构，负责收购承接方案的制定与实施，审慎监管局（PRA）负责银行风险的持续监测与认定，金融行为监管局（FCA）负责消费者权益保护，地方政府负责区域金融维稳，形成了分层负责、协同联动的治理格局。同时，域外制度均注重处置效率与权利保障的平衡，在明确处置机构权责的同时，同步细化了收购方的权利义务，以及问题银行股东、债权人的知情权、异议权、受偿权，建立了完整的权利救济途径，实现了行政处置权与民事主体权利的平衡。

（四）健全权利保障与监督约束体系

建立完善的债权清偿、信息披露与监督约束机制，有助于保障各方主体权益。在债权保障方面，美国、欧盟均确立了“债权人待遇不劣于破产清算”的“无损失原则”，明确了存款人债权、担保债权、普通债权、职工债权、股权的法定清偿顺位，优先保障存款人合法权益；同时，建立了强制性的债权人委员会制度，处置机构必须就处置方案听取债权人委员会的意见，针对债权调整、受偿方案设置专门的听证与异议程序，允许债权人对处置方案提出异议，并通过司法途径寻求救济。

（一）以高位阶立法为核心构建统一规范体系

在《商业银行法》修订中增设收购承接专节，明确其法律定位、适用条件、核心程序、主体权责，界定其与接管、破产清算的适用边界，确立收购承接处置行为的法定效力，明确资产负债概括转移无需经全体债权人同意的法定例外，化解与民事法律规范的冲突。

在《中华人民共和国金融稳定法》实施框架下，制定《商业银行风险处置条例》行政法规，专门细化收购承接的实施规则，对启动标准、资产处置、定价机制、资金使用、程序衔接等核心内容作出全面、可操作的规定，同时整合现行监管部门发布的各类规范性文件，废止与上位法冲突、内容滞后的规则，形成以法律为核心、行政法规为支撑、部门规章为补充的层级清晰、衔接顺畅的规范体系，为收购承接的法律适用提供统一、可预期的标准。

（二）以法定形式明确全流程刚性程序标准

启动环节，明确收购承接的量化触发标准，以核心一级资本充足率、流动性覆盖率、净稳定资金比例、不良贷款率为核心指标，设定明确的启动阈值，同时建立早期介入机制，当银行风险指标达到预警线时，监管机构与存款保险基金管理机构即可启动尽职调查与处置预案制定，从制度上避免处置窗口期的错失。

实施环节，明确收购方遴选以公开招标为原则、定向磋商为例外，设定严格的定向磋商适用情形与审批程序，明确投标主体的资质标准、评审规则、公示要求与法定时限，并由国家金融监督管理总局、存款保险基金管理机构联合制定估值指引，统一不同类型资产的估值方法、参数标准、减值测试规则与公允性审查程序，确保资产定价的合理性。

终止环节，明确收购承接完成的法定验收标准，包括资产负债转移完成、业务系统切换、存款人权益保障、监管指标达标等核心内容，设定验收程序与责任划分，明确承接完成后的持续跟踪期，对资产瑕疵、履约违约等问题的处理路径作出明确规定，保障处置效果的持续性。

（三）厘清主体权责边界，构建协同运行机制

明确存款保险基金管理机构作为收购承接的核心实施主体，赋予其处置方案制定、收购方遴选、资金使用、执行监督的完整权责；国家金融监督管理总局负责银行风险的持续监测、处置启动的审批、处置全程的合规监管，建立两者之间的信息实时共享、常态化协调与异议处理机制，从根源上避免多头监管与推诿。

明确地方政府在收购承接中的法定职责，将其权责限定在区域金融维稳、涉地方国有资产协调、司法与行政配套支持、地方企业债务协调等方面，同时以立法形式明确禁止地方政府干预处置方案的市场化制定与执行，划定权责红线。

（四）构建闭环监督体系，畅通权利救济渠道

内部监督层面，在存款保险基金管理机构内部设立独立的风险处置监督部门，与处置实施部门完全分离，对收购承接的决策、执行、资金使用进行全程合规审查与同步审计，实现决策、执行、监督的有效分离。

外部监督层面，以立法形式确立强制性的信息披露制度，明确处置机构的信息公开义务，划定处置启动决策、收购方遴选标准与结果、资产估值核心报告、处置方案核心内容、存款保险基金使用明细、债权清偿方案等必须公开的信息范围，明确公开时限与官方发布渠道，保障利益相关方与社会公众的知情权。

在司法救济层面，立法明确法院对收购承接相关行政行为的司法审查范围与标准，法院可对处置行为的合法性进行程序与实体双重审查，赋予股东、债权人等利益相关方提起行政诉讼、民事诉讼的完整权利，统一司法裁判规则，保障司法救济的有效性。

点击下图即可查看本公众号学术、以案说法合集文章

*声明：本微信订阅号对所有原创、转载、分享的内容、陈述、观点判断均保持中立，推送文章仅供读者参考。本订阅号发布的文章、图片等版权归作者享有，如需转载原创文章，或因部分转载作品、图片的作者来源标记有误或涉及侵权，请通过留言方式联系本订阅号运营者。谢谢！

供稿/校对 | 朱嘉豪

初审 | 品牌部

排版 | 谈恺诗

核稿 | 张钰莹

审定 | 洪树涌