三大因素决定PPP项目可融资性高低

PPP项目的可融资性取决于三大信用的组合

吴亚平主任指出，一个PPP项目的可融资性通常取决于三大信用的组合。

第一，看项目资产或者经营权/收费权的信用。这种来自于项目本身的可行性，如果这个项目技术上可行、经济上合理、财务可持续、风险上可控，那就是一个好项目，在项目资产或经营权上的信用是良好的。比如二十世纪九十年代大量的高速公路，项目本身的资产和收费权有很好的信用基础，靠项目本身的资产信用就可以解决融资问题。投资者也愿意投，金融机构也愿意提供融资。

第二，如果说项目本身的信用不足，那要看投资主体是谁来做，也就是项目投资主体（城投或社会资本方）的信用。比如如果是央企来做，投资机构觉得这种主体挺好，信用不错，这样项目资产信用加主体信用有可能获得融资。专业能力、经营业绩、投资能力都是项目主体信用的加分项。

第三，政府的信用支持。如果项目现有的主体信用和资产信用还不够，那可以看第三个信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合规情况下的投资补助、运营补贴，以及风险上的分担。

增强PPP项目可融资性的途径

与三大信用组合相对应，增强PPP项目可融资性可以从以下方面上做好文章。

一是加强PPP项目的可行性研究。这是项目可融资性的重要基础和前提，在很大程度上决定了项目资产/经营权的信用。实际上，PPP项目可行性研究包括两个层面，一个是项目本身的可行性研究，这是传统可研的范畴；另一个是项目采用PPP模式的可行性研究。而PPP项目实施方案就是回答项目引入PPP模式可行性的问题，核心是商业交易层面的可行性，包括风险分担机制、投融资方案、投资回报机制、社会资本方准入条件、合同体系及PPP合同主要内容、监管和绩效考核等，进一步夯实项目资产的信用。因此，如果一个项目的可行性既回答了本身的工程、技术、财务的可行性，又把投资人和政府关切的交易问题解决了，这样就有可能找到相对靠谱的投资人。同时，作为金融机构，也会有意愿接手这种项目，愿意提供融资服务。

二是优选专业化的社会资本方（产业资本）。专业至关重要。因为专业是社会资本方信用的重要基础。只有专业，才有可能了解项目所处行业领域的技术与经济特点，这是投资决策的前提条件，这是第一位的。只有专业，才有可能构建项目全生命周期的风险管控机制，包括识别主要风险因素、分析其潜在影响及提出管控措施。只有专业，才有可能建立健全项目的投资回报机制，包括创新商业模式、完善价格形成和调整机制以及设置必要的政府补助/补贴等。

而关于什么是专业化的社会资本方，他认为可以分成两大类：第一类，需要通过经营获利的项目，比如说供水、污水处理、体育场馆、学校、医院等，工程和设备只是项目成功的必要条件而远非充分条件。比如体育场馆的经营属性应该更强些，项目工程和设备非常重要，这是一个基础；但有工程和设备只是成功的一个必要条件，而不是充分条件，关键还在于运营能力和运营效果，也就是运营商或者运营商+建筑商的联合体，不然很难融资。第二类，工程和服务高度合一的项目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和设备基本决定了公共服务的数量和质量。它的可经营性非常弱，高速公路建成之后有没有车跑、能不能赚钱，很大程度上是听天由命了。首先需要把工程踏踏实实建好，工程和设备质量都很好了，剩下的运营和维护相对来讲是比较简单的。因此此轮PPP项目中，建筑企业投资的积极性比较高，这其实也是一种专业使然。

三是政府信用支持PPP项目融资。首先要明确，地方政府及其所属部门，只对基础设施和公共服务的提供主体包括PPP项目公司或融资平台等，承担支付/补贴责任，并不直接与金融机构发生债权债务关系，不得对金融机构承担还贷或担保责任，不能出具承诺函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何实现，有几种方式可以去考虑。第一，政府切实做好PPP项目的财政承受能力的论证，包括规定的一般预算支出10%这一天花板，且考虑地方财务综合财力。有了这样的论证，政府的信用是相对来讲可靠的。第二是做好中期财政规划，在地方政府需要付费或者补贴的前三年（T-3），可以编制中期财政规划，把项目纳入到中期财政规划中，并按其计入年度预算草案（T-1）和年度预算（T），给投资人、金融资本吃一颗定心丸。第三是对项目进行绩效考核评价，督促社会资本方履约。第四是分担部分项目风险，比如最低需求风险等，确保风险得到合理分配。

建议金融资本参与项目研究论证

金融业是经营风险的行业，虽然有产业资本出具的项目资本金作为其防风险的“安全垫”，但金融资本特别是银行实际上承担最大风险。在项目可行性研究和项目实施方案研究中，应听取银行等金融资本的意见和建议，在相关交易结构包括投融资方案、投资回报机制、风险分担机制以及融资条件设计中考虑或体现金融资本合理合法的利益诉求。此外，还可以请金融资本引荐专业化的社会资本方，促成政企合作。

同时建议地方政府加强与工商联、有关协会（商会）以及民间平台类机构的合作。积极搭建PPP项目信息共享的投融资对接平台（如项目推介会），构建金融资本参与PPP项目前期研究论证工作的常态化工作机制。

回归PPP的初心，坚持四大理念和四大原则

项目的可研、实施方案没有做好，可能得不到融资。因此，要回归PPP的初心。从社会资本投资的角度来说，要用市场和商业的眼光去看PPP项目；而地方政府，可能是融智+融制+融资的小目标。两者利益立场不同，但都是基于合作的精神，提供更优质的公共产品或公共服务。

说到初心，吴亚平主任指出应坚持推广PPP的四大理念——公平的市场竞争、合理的投资回报、有效的风险分担和真正的物有所值。在实际做PPP时，要真做PPP、做真PPP，坚持专业的人做专业的事、按服务绩效付费、风险共担、利益共享这四大原则。唯有如此，PPP的三大信用问题可以得到解决，项目的可融资性会大大提高。

研究制定政府投资的正面清单的目的是界定政府投资的边界范围，有效防范政府投资的越位和缺位等问题。建立政府投资正面清单管理制度的初步设想是：将政府投资方向、重点领域及相关政府部门的职权与依据、行使主体、运行流程等，以正面清单的形式列示出来，向社会公布。同级人大受社会公众委托，作为公众利益的代表，对该正面清单具有最终决定权。

补短板是现阶段供给侧结构性改革的一项重要任务。促进补短板工作，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新投融资机制，加强和改进政府投资管理，有效调动市场主体的投资积极性，充分发挥政府和市场的合力。

调整优化政府投资方向和方式

要深入贯彻落实中央有关供给侧结构性改革的要求和部署，将各级政府投资资金集中投向补短板的重点领域，主要包括扶贫攻坚、农业农村基础设施、企业技术改造、高技术产业和新兴产业发展、生态环保、水利以及健康养老等。按照“法无授权不可为”和“有所为有所不为”的原则，研究制定政府投资的正面清单。其目的是界定政府投资的边界范围，有效防范政府投资的越位和缺位等问题。

建立政府投资正面清单管理制度的初步设想是：将政府投资方向、重点领域及相关政府部门的职权与依据、行使主体、运行流程等，以正面清单的形式列示出来，向社会公布。同级人大受社会公众委托，作为公众利益的代表，对该正面清单具有最终决定权。正面清单对政府投资的合理方向和边界范围予以明确和界定，并作为制定政府投资规划和计划的基本依据。

在政府投资资金的使用上，要注重发挥政府投资对社会资本尤其是民间资本的引导带动作用，综合考虑不同短板领域的技术经济特点和投资项目的实际需要，分别采取资本金注入、直接投资、投资补助、基金注资、以奖代补、运营补贴等不同的投资方式，提高政府投资资金的使用效率。确定政府投资方式的基本思路是：政府投资要尽量从获取投资回报走向为投资者分担风险，要从前期无偿性投入走向中后期基于绩效考核结果的补偿性投入或购买服务性投入。在同等条件下，政府投资要优先支持引入社会资本特别是民间资本的基础设施和公共服务项目，调动民间资本的积极性。

着力提高投资决策水平

基础设施和公共服务领域属于现阶段补短板的主要领域，也是政府投资的重点方向。

目前我国中央政府投资和各级地方政府对基础设施和公共服务领域投资的管理体制总体上属于分散管理的体制，不同管理部门实际上或多或少地承担了政府投资管理职能，甚至安排政府投资项目和资金，建议按照量力而行、综合平衡的原则,由作为投资主管部门的各级政府发展改革部门会同财政及其有关行业部门制定统一的政府投资计划，将所有使用政府投资资金的项目，包括政府投资项目和使用政府投资资金的企业投资项目都列入投资计划中，并在此基础上制定相对统一的政府投资管理制度规则。这样做的最大好处是，能够有效防范政府投资的分散使用，集中有限的政府投资资金加快推进重点领域的补短板工作。

现阶段我国在基础设施、民生、产业结构转型升级等方面都存在不少短板，投资建设项目是补短板特别是补硬短板的重要抓手。项目研究论证是项目决策的重要基础和依据，是确保项目真正实现补短板目标的关键环节。扩大有效投资的指导政策中要求“加强政府投资项目储备”，补短板相关政策要求“推出重大建设项目三年滚动投资计划，形成项目储备机制和滚动实施的良性循环”，由过去“资金等项目”向“项目等资金”转变。

同时，各级政府都希望通过加大政府投资确保经济稳定增长，项目申报的积极性很高。这种情况下，扩大储备项目投资规模并不困难，但难免出现补短板作用不明显甚至导致重复建设、社会和环境效益不高等问题，还可能进一步加剧我国供给侧的结构性失衡问题，从而形成经济长期增长的隐患。因此，各级投资项目审核机关要切实做好投资项目可行性报告及项目申请报告的审查工作，从源头上把关，确保投资项目能够切实解决经济和社会发展中的实际问题，确保投资项目能为优化供给结构特别是补短板作出贡献。

推进融资平台公司转型发展

在目前城镇化发展阶段，地方投融资平台公司仍然是各地方政府投资、融资的重要抓手，也是地方政府盘活存量资源、资产、资本和对接金融市场的重要枢纽。因此，当前要着力推进政府融资平台公司的转型，发挥其在补短板过程中的积极作用。

一是要贯彻中央关于深化国有企业改革的要求和部署，进一步深化体制机制改革，按照政府特殊目的公司和公营企业的改革方向，坚持公益性国有企业的根本宗旨，坚持“投资边界不越位、投资目的不营利、投资项目不挤出民间资本”的基本原则，加快厘清融资平台公司与地方政府的责权利关系，剥离融资平台公司的政府融资职能，隔离融资平台公司的政府信用。进一步明确融资平台公司的投资边界范围，探索建立政府授权投资经营机制，原则上融资平台公司的投资边界不得超出政府投资事权范围，鼓励其重点投资地方有一定经营性收入的准公益性项目。

二是加快完善公司法人治理结构，提高科学管理水平，健全投融资决策机制，完善投融资风险防控机制，提高债务融资的透明度，走可持续融资和发展之路。着力培育融资平台公司的核心竞争力，包括投融资能力、投资项目的建设管理能力以及城市、园区、产业的经营管理能力等。有效整合政府的资源、资产、资本和政策以及必要的资金，优化融资平台公司的资产负债结构，提高公司信用，夯实投融资能力。加强投资项目的谋划和前期研究论证工作，健全投资项目的投资回报机制，充分挖掘项目潜在的商业价值，完善相关价格和收费机制，提高项目自身信用，为项目融资奠定基础条件。

三是部分具备条件的融资平台公司，可试行推进投资主体多元化，支持引入战略投资者，根据公司具体情况和地方发展建设需要，向商业性国有企业和混合所有制企业转型发展。比如，有的平台公司可向城市综合服务商和产业园区综合运营商转型，有的还可以考虑向地方金融控股公司和产业投资控股公司转型，对剥离了政府融资职能并按照规定转型的融资平台公司，可以作为同级PPP项目的社会资本方。

积极稳妥运用PPP模式

PPP模式具有弥补政府失灵和市场失灵的优势，有助于地方政府的“融智”、“融制”和“融资”，有助于为社会资本尤其是民间资本提供更多的投资机会，因而无疑能够在补短板领域发挥积极有效的作用。

各级地方政府要按照合作共赢、风险共担的原则，调动社会资本尤其是民间投资的积极性，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，拓宽补短板领域尤其是基础设施和公共服务项目的投融资来源，降低对地方政府信用的高度依赖，促进地方政府“去杠杆”。要有效发挥政府和社会资本的合力，综合运用地方政府可以掌控和调配的“五资”（即公共资源、国有资产、国有资本、价格税收土地等政策以及必要的政府付费或补贴资金），发挥社会资本的人才、技术、管理和资金等综合优势，扩大公共服务供给能力，提高公共服务效率。

为有效降低政府债务、财政支出负担，PPP模式要重点用于使用者收费机制、价格形成机制较为健全，以及服务产出数量和质量较为明确的经营性或准经营性项目，审慎用于没有经营性收入、完全靠政府付费的纯公益性项目。要健全PPP项目的投资回报机制，注重挖掘PPP项目的商业价值，完善价格和收费机制。要贯彻公平公开竞争机制，从源头上择优选择合格的社会资本，通过科学合理地设置投标标的和绩效考核体系，激励引导社会资本进行技术、管理等创新。要完善PPP项目的投资退出，通过资产证券化和股权转让等方式为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，反过来激励社会资本提高服务效率。 

免责声明

本公众号部分内容来自网络、报刊及电视台，我们对文中观点保持中立，对所包含内容的准确性、可靠性或者完整性不提供任何明示或暗示的保证，请仅作参考。我们尊重作者的成果，如有侵权，请联系我们及时删除。非常感谢，支持原创，欢迎投稿。投稿请联系13286989892（可添加手机微信）