一、政府存量债务背景
2014年8月份，《新预算法》颁布，对地方政府的债务管理作出明确规定。同年10月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)，提出地方政府存量债务的转化一般有两个选择：一个是债务置换，另一个是通过PPP模式来操作。
为解决政府存量债务与新增债务，堵住政府利用政府购买，明股实债等“伪PPP”模式进行变相举债的漏洞，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部委联合于2017年4月26日迅速出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，6月1日财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)，实际上都是为43号文打补丁，政策上有着极强的延续性。
债务置换始终是债务，且期限错配的问题难以协调。而通过PPP模式下的TOT则可解决困扰政府的存量债务问题，既调动了社会资本资源，又解决财政预算的困难。
基于上述背景，对于化解政府存量债务，就要求政府拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。
二、什么是TOT模式
与最为普遍和常见的BOT(建设—经营—移交)模式相比，TOT的可以看做是BOT模式的“简化版”，BOT中引进投资人进行项目建设、经营及期满移交，而TOT模式则是将已建成的存量转由投资人进行经营及期满移交。
虽然TOT和BOT的目的都是引入资金，而由于TOT越过了建设阶段，避开了建设过程中的风险和矛盾，因此对于投资人的风险较小，投资收益也自然较BOT低。TOT用已经建成的项目进行融资，与房地产行业中“买地-抵押-买地”的循环较为相似，主要目的是政府通过盘活存量资产，获得现金，用于改善民生的其他基础设施项目，实现良性循环。
三、运用TOT模式的可行性与必要性
2、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)中提出“(二)加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。”
3、长期的资金不足困难严重阻碍了地方经济的发展，TOT方式盘活了政府存量资产，有利于减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设;有利于引导社会资本从项目全生命周期的角度，统筹考虑运营、管理工作，利用其先进的管理经验，提高项目运营效率与服务质量;有利于使政府从琐碎的公共服务中脱离，转变为策划者与监管者。政府仅对项目公司进行规范管理，为建设服务型政府打下基础。
4、为了化解TOT项目融资难问题，作为我国公共基础设施建设领域内的主力银行，同时也是仅有的两家政策性银行之一的中国农业发展银行(以下简称农发行)积极探索支持TOT模式项目，于2019年7月9日下发文件《关于积极支持TOT模式基础设施项目的通知》(农发银办函〔2019〕129号)，在全行系统大力推行支持TOT模式的项目贷款。农发行在文件中直言支持TOT模式贷款，不仅能够帮助地方政府减轻财政负担、深化政策性银行与地方政府的合作关系，同时也能为农发行带来较好的社会效益和经济效益。随着农发行该项业务的深耕和壮大，其他金融机构也会陆续跟进，全力开拓这一业务蓝海。
四、TOT模式运作流程
TOT模式一般操作流程如下：
1、对存量资产进行评估，并由国资部门进行审批。
2、编制物有所值评价和财政承受能力论证报告，并由行业主管部门及财政部门进行审批。
3、编制项目实施方案，政府各部门联审后由政府审批。
4、通过招标方式选择社会资本方。
5、进行PPP模式下的资产(经营权)转让。
6、项目公司(社会资本方)运营。
7、合作期满后项目公司将资产(经营权)移交给政府方。
8、TOT模式的后评价工作。
五、TOT项目落地的重点和难点
1、进行合理的资产评估
转让资产(经营权)涉及国有资产，评估价过低会造成国有资产流失，评估过高会影响投资人积极性。所以聘请的评估机构应该具备相应资质，且评估结果须经国有资产管理部门审核批准同意。
2、开展充分的市场测试
较BOT模式而言，TOT方式无项目建设内容，投资人无法取得项目的建设利润，仅通过项目正常运营收回项目投资及回报，所以相比之下社会资本方参与TOT模式的积极性不是很高。因而在采用TOT模式之前要合理分析项目经营情况，并编制市场测试方案，了解项目的竞争程度及可落地性。
3、与金融机构进行前期对接
虽然国家及各部委大力支持和鼓励地方政府盘活存量资产、化解地方债务，农行也下发文件积极支持TOT模式的基础设施项目，但PPP项目融资问题依旧是个难题，政府和投资人应提前与金融机构进行接触，做好必要的前期准备工作，解决项目融资问题依然是重中之重。
总之，TOT模式作为有效解决政府存量债务的一条重要途径，必将会越来越受到各参与主体的高度重视。政府方希望通过TOT解决存量债务，腾出资金用于新项目建设;社会资本方想通过TOT得到优质项目，缓解当前投资建设领域好项目紧缺的窘境;而银行方则对通过TOT模式的实施为自身带来大量低风险、兼具社会和经济效益的优良信贷资产项目寄予了厚望。各方已经摩拳擦掌、跃跃欲试，就像农发行在文件中说的那样，TOT模式必将成为基础设施建设领域的下一个业务蓝海。
来源：中国经济导报
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