一、开发性PPP面临的现实问题
随着各地推广应用PPP的深入推进，各地纷纷引入开发性PPP，开发性PPP作为我国基础设施建设及招商引资的创新模式，具有广阔的发展空间，但也面临许多亟待解决的政策和操作问题。
中国财政科学研究院院长刘尚希表示，“当前的相关政策存在严重的路径依赖，政策创新不足，面对新业态新模式，缺少敏感性，缺少风险思维，故而对风险视而不见，无法揭示和发现风险，但又担心风险，只好采取保守的办法来防控风险。知道有敌人，但找不到敌人，不敢主动出击。”
山西万方建设工程项目管理咨询有限公司连国栋认为，开发性PPP项目主要依靠项目自身开发后土地增值、税收增收实现自我平衡，但从2019年财金10号文以后，PPP项目不得从政府性基金预算支出，土地收支两条线的规定，对于开发性PPP项目的现金流存在一定障碍，需要政策性支持；开发性PPP项目主要依靠土地和自身升值，但市场存在不可预期性，受政策性、招商等多方面的影响较大，如果运作不慎，招商不力，后续难以为继，出现烂尾，因此其本身也存在一定风险；开发性PPP项目本身涵盖范围较为宽泛，如果缺乏顶层设计，提升项目的独特性和竞争性，极易造成区域内一混而上，形成同质化竞争。
北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为，在实践中，开发性PPP项目凸显的问题有三个：
一是对社会资本方综合能力要求较高。它至少要具备规划、设计、投资、融资、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展（招商、孵化、加速、升级）、资源和资产开发利用（含房地产开发、功能地产开发、矿产资源开发、资产利用、改革创新等）、产业服务和管理、城市管理运营、股权和资产交易等多方面的能力和专业人才，且开发性PPP项目一定程度上是代替政府履行社区和部分行政管理职能，要求具备综合协调能力和复合型人才。此其一。
二是制度层面和规则上的可操作性问题，主要涉及土地开发运用的权责问题。如果在交易边界条件中，不能明确具体的权属，运营中的风险可能触发项目失败，最终损害参与各方的利益。
三是开发性PPP项目绩效考核的问题。开发性PPP项目涉及到基础设施、公共服务、产业发展、人口就业等方方面面，其综合性、系统性、复杂性，与一般的PPP项目相比，在项目绩效目标确定、绩效指标的设定以及绩效监控与绩效评价的开展过程中考虑因素较多、执行难度较大。
二、完善开发性PPP现有政策制度
武汉大学PPP研究中心主任刘穷志认为，针对开发性PPP项目的特殊性，一是区分项目的私人属性与公共属性。开发性PPP项目不是商业开发项目，不是招商引资，而是属于公共服务领域的公益性项目。要破除惯性思维，在理论上区分私人产品与公共产品，在实践上区分商业开发与PPP模式。
北京市惠诚律师事务所合伙人薛起堂从法律角度对开发性PPP项目实施中的现实问题提出建议。他认为，首先，现实中存在着很多开发性PPP项目，比如产业新城项目、工业园区项目、特色小镇项目、全域旅游项目等。这些项目是政府以区域发展为目的，通过基础设施建设引进产业进行开发，拉动地方经济，扩大当地税收。这些项目都是政府应该投资的公共服务项目，而政府缺少资金和运营能力，因此引进社会资本，完全符合PPP模式。其次，开发性PPP项目有很多成功案例。很多开发性PPP项目得到了财政部、发改委的支持，并被评为示范项目及典型案例，如华夏幸福的固安新城项目等，这些项目为当地经济发展做出了巨大贡献。我国的开发性PPP项目作为成功案例已受到国际关注和借鉴。再次，开发性PPP项目未违反我国现行法律和政策。一是开发性PPP项目是整体综合类项目，包含基础设施建设，但不是单独的商业地产开发项目，也不是单独的招商引资项目，涉及土地出让仍需按照招拍挂程序进行。二是开发性PPP项目主要以新增地方财政收入作为回报资金来源，未违反财金10号文的相关规定。财金10号文规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，仅指不得从政府性基金预算安排“运营补贴支出”，个人认为这一规定并不包括“建设投资补贴支出”。最后，开发性PPP项目需要完善、创新和特殊政策支持。开发性PPP项目是综合类PPP项目，一般投资额度较大，项目内容较多较复杂，所以实践中确实存在很多问题，需要进行完善。因为开发性PPP项目具有不同于一般项目的特殊性，所以应该给予开发性PPP项目特殊的政策规定，应该对其进行创新。
针对开发性PPP项目发展过程中凸显三点现实问题，赵仕坤建议，一是由社会资本方前期合理介入。在片区综合开发PPP项目中，政府可加强与潜在社会资本方的前期接触，对合作区域内的产业进行合理规划布局并提出可行的初步方案，以便于对项目规划及目标进行总体把控，为项目后期的招商引资及产业发展服务等运营打下基础。二是从政策制度层面，为促进相关地区积极开展片区开发业务且避免形成隐性债务，建议相关政策可明确社会资本方需提供“土地整理服务”模式的合规性说明，将土地整理拆迁及费用投资、安置区的购置及建设投资以及相关税费投资纳入PPP项目总投资，但需明确土地收储部门负责土地收储及前期开发，即可在不违反相关法律法规规定的前提下，解决因政府财政资金不足无法独立完成大量土地一级开发工作的问题。三是建议加强绩效评价结果应用，制定有效的按效付费机制，将项目绩效目标的实现程度与社会资本收益取得强关联，保障绩效总体目标的实现。四是加强开发性金融的运用。开发性金融是政府和市场之间的桥梁和纽带，不单纯提供贷款，而是通过规划先行、银政合作的模式，主动推进市场建设、信用建设和制度建设，打通融资瓶颈，弥补市场空白和缺失，引导社会资金支持经济社会发展中的瓶颈领域和薄弱环节。与开发性金融配合共同助力开发性PPP项目，起到事半功倍的效果。
来源：中国财经报
记者 张雨馨
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