撤县设区后的改变，对县域、园区内平台企业融资带来的挑战与机遇

自我国新型城市化战略推进以来，撤县设区成为许多城市“扩容”的手段，仅2020年以来，就有成都、长春、烟台、邢台、芜湖等5个城市完成扩容，将县或县级市转变为市辖区，将此前相对独立的县域纳入市管辖，通过行政区划的转变，为城市发展拓展了空间，为经济持续发展提供了基础要素支撑。产业园区也因城镇化建设需要逐步建立，后赋予了园区一定的财政自主性，现城镇化阶段，将园区财政权力收归市级政府，和撤县设区一样，都是市的扩容之路。

本文将简要回顾我国区县及园区行政区划的变革历程，结合相关政策与实际案例，兼论撤县设区、园区财政上划等对县域、园区内平台企业融资带来的挑战与机遇。

1、区县区划变革

中国城市化跨越式发展离不开政府力量推动，而行政区划调整也是政府主导城市化进程的重要手段。其中，“撤县设区”政策将设区市所辖的县或县级市调整为市辖区，可以有效扩展城市发展空间，并且带来市政府管理权力和辖区面积的横向扩大，成为各地竞相推出的“造城”举措。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”，作为疏散大城市中心城区功能的重要手段，我国“撤县设区”趋势达到高潮。1978-2019年，全国地级市数量从97个增长到293个，增加了196个（+202%），市辖区数量从511个增长到969个，增加了458个（+90%），县数量从2011个减少到1321个，减少了690个（-34.31%）。

“县”是以农村为主导形态的区域，而“区”则是城市建设区。近十年多来我国经济发展速度快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，需达到下列标准：

（1）县（市）域与城区的基础设施建设和国土开发利用连为一体，部分区域已纳入城市总体规划的市区规划范围。　　

（2）全县（市）就业人口中从事非农产业的人口不低于70%；第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。

（3）该设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不低于上一年本市市辖区的平均水平或人均国内生产总值、人均财政收入不低于上一年本市市辖区的平均水平。

从上述政策可以看出，我国对于可设区的县标准要求较为严格。县需具有较高的城镇化程度，具备良好的经济基础与财政实力。在此基础上撤县设区，方能真正有利于资源整合、协同发展，为都市区的形成和壮大提供有利条件，继而给中心城市综合承载和资源配置能力的提升带来正向作用，提高其辐射带动作用。

2、产业园区发展及财权变革

产业园区是指以为促进某一产业发展为目标而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。截至2019年10月，我国共有各类国家级开发区628家，共有省级开发区2053家。目前，中国有各类产业园区15000多个，对整个中国经济的贡献达到30%以上。改革开放以来，我国产业园区发展经历以下四个阶段：

1984年，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，表示除进一步开放14个沿海港口城市外，在有条件的城市，“划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区”，最早的开发区应运而生，开发区是一类特殊的经济区域，不能完全等同于行政区划。随着产业的发展，我国园区进一步细分，按照级别来看，国家级产业园区经国务院批准设立，包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区等；省级产业园区经地方人民政府批准设立，由所在地地方政府直接管辖，包括省级经济开发区、省级高新技术产业园区、省级特色工业园区等；地市级产业园区以部分经济技术开发区、工业园区、农业园区为代表，与小城市联系紧密，是国家级与省级园区的后备区域。

从财政体制来看，类似省（自治区、直辖市）、地市（州）、县（市）、市辖区具有独立财权，国家级园区大部分也具有独立财权，省级园区通常无独立财权。对于有独立财权的园区，管委会对收入支配具备较高的“话语权”。园区为一个统一的整体，各子园区收入均归属园区管委会，再由管委会与上级政府结算，分税制下，园区税收按一定比例留存，其余部分上缴上级政府，税收留存比例，视所在地政府的政策而定。对于无独立财权的园区其产生的税收收入先全额上缴至上级政府（或所在地政府），上级政府再以转移性收入形式返还其中一定比例，此种结算体制下，园区政府编制的一般公共预算收入表反映不出税收收入，仅体现为转移性收入。

2020年8月3日，国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称“条例”），自2020年10月1日起施行，第二条规定县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。这一改变显然针对的是大量以市、区、县派出机构为名、建立独立财政的各类园区所设，未来《条例》生效后，除非转变成真正的行政区，否则各类园区都不再拥有独立财政，而将纳入上级政府的财政预算进行统一管理。

1、县政府

2、园区管委会

在“条例”颁布之前，国家批准园区实行特殊管理一级财政，自主管理园区财政收支。例如广西中国——马来西亚钦州产业园区于2015年1月正式实行国库集中收付制度，园区财政收入征管主要依靠园区管委会财政局、钦南市地税直属第一税务分局及钦南区国税局联合开展。2015-2018年，园区政收入分别完成6326万元、7425万元、9438万元、14552万元。

财权上划意味着园区纳入上级政府的财政预算进行统一管理，例如原无独立财权的园区，宁波石化经开区就无独立财权，财政收入通过上级政府税收返还得以实现。

我国园区融资大多采用政企混合管理模式，政府派出管委会，并由管委会发起设立投融资平台，负责园区的建设运营，因此财政上划自主性财政收入减少，但园区依然可以借助平台发债来融资，也可借助省级政府发行专项债进行融资，但自主性也会受到一定限制。

1、挑战

（1）园区财政预算统一上划，平台企业发债受阻

园区财权上划将会减少园区财政收入自主性，从而对园区企业发债造成一定影响。园区作为特殊区域，在财政、土地、税收、产业等方面都施行特殊的政策，而园区内平台发债普遍背靠园区信用，园区财政收入是平台企业信用资质的重要因素，但园区财权上划，园区收入被截流，可能在财政补贴、项目回款进度等方面对区级平台产生影响，进而影响企业融资渠道及资金流动性，对债券融资形成一定影响。

区的地方财政收入要向地级市上缴更多的比例，财政自主性下降。以重庆市为例，2016年10月，重庆市财政局公布《重庆市与区县税收收入分成比例表》，明确规定了各项税收在中央、市和区县三级政府的分配比例。总体来说，主城区分成比例<渝西市辖区分成比例<渝东南和渝东北区县分成比例，如9个主城区的增值税留存比例为17.5%，渝西市辖区留存32.5%，而渝东南和渝东北区县留存50%，相当于地方留存的部分全部给区县，中心城区或核心城区税收留存比例整体较低。县级平台有一大部分收入依靠财政收入和政府补贴，县级财权减弱后平台公司发行和偿还债务压力同步增大。

（重庆长寿经济技术开发区）

2、平台公司的机遇

“县改区”后，县级财政将依附于市财政，包括来自中央和省财政转移支付很大一部归市级政府使用，税收还需向市上划造成税收自由支配力度下降，这就直接分割了政府与企业的政治关联。撤县设区政策很大程度上缓解了原县域与市中心市场分割现象，将纵向层级体制进行横向化扩展，从而促进市场的有效整合和经济发展一体化。撤县设区政策有利于促进市场融合，打破行政层级壁垒，更好的发挥市场推动的作用，倒逼企业拓宽融资渠道，谋求经济业务水平提升，进而调整供需对位。此外，该项政策亦有助于剥离平台政府融资职能。平台公司可通过重组兼并持续经营后劲不足的其他平台，重新梳理各留存业务，准确界定其功能定位，突出主业优势，充分调动原县域内企业活力。

推行“撤县设区政策首先是出于城市发展扩张的需要。城市化带来的是城市人口的不断扩张，城市原有的空间范围将无法满足发展的需要，此时政府面临着创造一个新城市或是扩大原有城市规模的选择。撤县设区政策后，基础设施建设增加、人口流入等，会增加县域的项目建设及融资需求。原县域有更多资金、人员、企业流动，企业的进入带来更多的经济发展机会和业务需求。另一方面，撤县设区后更好的发展前景也将聚拢金融资源、使得金融机构调升授信权重加强区域信贷支持力度。

目前我国园区体制偏行政化、专业人才较少，在建设初期未经科学的规划即匆匆上马，“产城分离”、“圈地思维”、“盲目招商”现象普遍，仅仅解决了企业“进区入园”，却忽视载体形态与未来发展的匹配。园区内企业“小而散”、没有解决产业的链式发展，无法形成产业集群的区域优势，导致传统产能过剩，土地产权不明晰，导致存量资产无法盘活，出现融资贵的困境。且企业入园之初缺乏淘汰及出园机制，一定程度上影响了新兴产业的发展和园区企业的更迭速度。园区财权上划，上级政府可通过统一规划，解决产业园区“孤岛”问题，向区域融合、产业融合方向发展。园区内平台企业可借此机会转型发展，通过因地制宜拓展经营性业务，摆脱政府财政支持的限制，自负盈亏，盘活低效资产，牢抓改革机遇。 

区县级平台发行人数量近三年呈增长趋势，2018年区县级平台发行人共有431家，2019年则达到601家，2020年1-6月已有477家区县级平台成功发债。从发债规模来看，2020年1-6月，区县级城投平台债券融资规模进一步增长，各类债券发行948只，融资规模6,746.47亿元，较2019年同期分别同比增长36%和37%。就行政级别分布来看，区县级平台融资规模占比31%，超过地市级平台的30%，省级平台融资规模最大，占比达到39%。区县级平台2020年1-6月城投债净融资规模达到4,093.97亿元，已超过2019年全年的3,640.40亿元，较2018年净融资规模的增幅更是达到184%。观察近三年发债的区县级平台可见，其主体级别主要集中在AA和AA+。

2014年1月5日，原山东省威海市下辖文登县级市被撤销，划分为威海市文登区，文登区2014-2017年财政收入分别为438,903万元、492,468万元、495,168万元和516,866万元，财政收入增速有放缓趋势。文登区内区县级地方政府投融资平台有三家，分别为威海市文登区蓝海投资开发有限公司、文登金滩投资管理有限公司、威海市文登区城市资产经营有限公司，三家平台2014-2017年发债总规模分别为22亿元、7亿元、48.8亿元、17亿元。

2015年2月15日，原杭州市下辖富阳县级市被撤销，划分为杭州市富阳区，富阳区2014-2017年财政收入分别为496,002万元、543,200万元、576,100万元、637,000万元，财政收入没有明显的下滑，但增速有所放缓。富阳区内共有区县级融资平台4家，分别为杭州富阳城市建设投资集团有限公司、杭州富阳交通发展投资集团有限公司、杭州富阳开发区建设投资集团有限公司、杭州富阳水务有限公司，2014-2017年四家融资平台发债总规模分别为28亿元、11.1亿元、25亿元、20亿元。

总结来看，文登区和富阳区在“撤县设区”后，财政收入未出现明显下滑，但增速有所放缓。从县级平台发债规模来看，“撤县设区”后，由于原县级政府财政自主性下降，县平台发债规模短期内有所减少。但随着2016年融资平台监管政策宽松，进入平台公司发债规模翻倍增长阶段，文登区、富阳区内平台也很快恢复了发债规模，且2019年两家平台公司发债规模都再创新高，说明除了辖区政府财政自主权外，市场监管政策也是影响平台发债的重要因素。

截至2019年9月30日，我国园区主体发行的存量债券共计1,761只，规模合计13,159.95亿元，共涉及336家园区开发建设主体。存量债券发行主体实际控制人在行政级别上，以国家级园区为主，省级园区较少，省级以下园区最少，园区开发主体的级别越高，综合实力越强，在债券市场上越容易实现融资。园区开发主体较多选择以中期票据、定向工具、一般企业债、私募公司债等进行债券融资，同时也有少量主体选择了项目收益债、项目收益票据等创新形式。

重庆长寿经济技术开发区是2010年经国务院批准设立的国家级经济技术开发区，重点发展综合化工（生物医药）、新材料新能源、钢铁冶金、装备制造、电子信息五大主导产业，目前已形成了突出的产业聚集优势。园区内有一家融资平台公司，即重庆长寿经济技术开发区开发投资集团有限公司，公司于2002年成立，由重庆长寿经济技术开发区管理委员会100%持股。公司资产规模四百余亿元，共发行债券15只，共计103.2亿元，包括私募债50亿元，定向工具38.2亿元，企业债7亿元，中期票据8亿元。可见依托园区优势，平台公司融资渠道依然广泛。

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