警惕ABO等模式造成隐性债务风险

财政部进一步明确了国家对于规范地方政府投融资行为的监管决心，释放出严查假借PPP名义违规举债行为的信号。针对地方公共项目的非传统投融资模式，规范有序发展PPP，促进PPP高质量发展仍是主要方向。

近日，财政部在《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》中表示，由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，一定程度上造成地方政府隐性债务风险隐患。

非传统投融资模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新兴投融资模式。北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂从法律角度分析认为，财政部上述回复表明ABO模式和F+EPC模式与现行相关法律制度规定不相符。此外，按照预算法规定，地方政府举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，除此以外不得以任何方式举借债务。他认为，这意味着地方政府利用企业资金就公共服务和基础设施项目进行投资、建设、运营的合作，只有采用PPP模式才是合法的。

财政部表示，为规范地方政府举债融资行为，党中央、国务院已出台相关政策，严禁地方政府通过融资平台公司或以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违法违规或变相举债，并建立了地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任。各级审计机关在国家重大政策措施落实情况跟踪审计、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计、财政专项资金审计等项目中，重点关注地方政府、相关单位遵守投融资领域法律法规情况，对违法投融资导致的隐性债务、项目烂尾、资金损失等问题，发现一起、揭示一起，并加强督促落实整改，推动规范地方政府投融资行为、防范地方政府隐性债务风险。

中央财经大学财税学院教授温来成据此认为，财政部对于地方政府违规举债行为继续保持高压态势。

大岳咨询董事长金永祥表示，目前，对于采用ABO模式没有明确的政策规定，需要在研究实践案例的基础上进一步完善相关政策。F+EPC模式存在社会资本和政府之间的合作，但与现行的预算法和PPP政策存在一定的冲突。

“十四五”规划纲要提出，规范有序推进PPP发展。金永祥说，经过前期政策调整后，PPP进入了成熟发展阶段，成为了政府基建投融资的常态化工具之一。随着前期行政推动色彩的淡化，PPP的发展将回到市场逻辑上。

财政部在此次答复中明确表态，将会同有关部门进一步规范地方政府投融资行为，坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

PPP模式虽然具有融资功能，但其核心要义是提高公共项目的供给效率。财政部PPP中心数据显示，截至2021年8月24日，纳入全国PPP综合信息平台项目管理库的项目共计10113个，项目金额合计157448亿元。政府和社会资本合作（PPP）模式在扩大公共产品供给、促进高质量发展等方面起到了应有作用。

清华大学PPP研究中心部长助理王盈盈分析，财政部进一步明确了国家对于规范地方政府投融资行为的监管决心，释放出严查假借PPP名义违规举债行为的信号。她认为，针对地方公共项目的非传统投融资模式，规范有序发展PPP，促进PPP高质量发展仍是主要方向，有必要完善PPP制度体系、加快PPP立法进程、捋清PPP责任边界、回归PPP增效功能等。

对此，王盈盈提出以下三点建议：一是深化对于PPP理念的认知。PPP虽然能一定程度地延缓财政支出，但没有自身“造血”能力和非必须的项目将依旧是政府的负担。二是明确PPP适用范围。PPP的市场交易属性容易造成所有公共项目都能采取PPP模式的误解，那些具备产业化、市场化特性的领域不应该停留在PPP模式阶段，从而增加垄断和寻租空间；而那些公众迫切需要且只有政府能提供的必需品，也不应该采用经营性质的PPP模式来消解公共价值；只有那些市场基础较好、价格机制较清晰、模式相对成熟的领域可以加大PPP推广力度。三是规范PPP信息披露，PPP项目的长周期对信息披露和管理提出了很高的要求，信息披露可以建立起政府和社会资本之间的互信，提升社会资本参与PPP的积极性，信息披露也是公众知情权和监督权的基础和前提，有助于确保PPP项目遵循公共价值方向，信息披露还能够提升项目运作透明度，有助于减少PPP项目中的腐败风险，促进PPP项目的健康可持续开展。

财政部指出，现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。

财政部在上述答复中表示，将进一步加强对PPP内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP与其他非传统投融资模式的边界等问题的理论研究和实践分析，推动PPP条例早日出台，为PPP项目规范实施提供法律保障；通过制定PPP专门法为社会资本方采购、PPP项目合同性质及争议解决等提供明确法律依据，有效解决相关法律适用和法律冲突问题。

去年12月，财政部PPP中心主任焦小平在第二届中国PPP法律论坛上指出，我国制定一部高水准高质量PPP条例的条件和时机已基本成熟。出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。当前亟须出台PPP条例，统一顶层制度设计，解决历史遗留下来的分散分治问题，系统优化营商环境，加强合作各方权益保护，稳定发展预期。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程告诉记者，早在2017年7月21日，国务院法制办就发布通知《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》广泛征求了社会意见，但因种种原因，直至目前，该条例尚未出台。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，PPP条例难产是因为PPP涉及面广，各部委之间有很多责任权利很难协调，而且之前很多相关法律没有考虑到PPP的特殊性，条例级别低于法律，很难解决有关法律冲突问题。

王守清认为，PPP模式不可能再有前期大干快上的热潮，而是理性发展。由于前些年PPP项目大干快上，很多项目需要政府支付或补贴，一些项目原来实施方案不佳或合同签得不完善，叠加PPP清理整顿、地方政府换届、各地审计口径不一等因素，项目争议越来越多；一些地方财力吃紧，难以及时支付项目费用或补贴，这些都值得重视。

360政企安全集团投资总监唐川也表示，PPP模式至今尚无法律予以建立统一框架，在一定程度上造成了不同部委出台的规章之间“不兼容”的现象。在实操层面上，除了土地、税收等问题尚存在“模糊地带”外，专项债用作PPP项目资本金、PPP项目资产证券化路径、PPP项目涉及隐性债务等诸多PPP项目投融资事项都尚未明确。此外，在PPP项目信息入库事宜上需要财政部、发改委两头申报，也是影响项目推进效率的因素之一。

财政部表示，将配合司法部等有关方面，在PPP条例等相关立法工作中进一步加强理论研究和实践分析，推动PPP条例早日出台。