摘要：PPP无疑是三季度资本市场上的亮点。一方面，从时间进度来看，大部分项目从2015年上半年开始立项，经过近一年的准备之后，大都已进入落地阶段。另一方面，从5月底的32号文开始，PPP的顶层设计和政策推进明显加快，整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰，可以预见的是，未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期，本文将系统梳理一下目前正在推进或者即将推出的政策催化剂，这也代表了未来PPP发展的方向。
1
监管体制：部委分工落定，权、责、利界限渐清晰部委职能界限划分不清晰一直是PPP推广过程中的一大障碍，财政部和发改委在PPP推进中存在很大的权责重叠。
双方在推广PPP的思路上存在明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，进而作为化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”，因此发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自发力，各自推出PPP相关条例。例如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，公布了财政部第一批30个PPP示范项目，并从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。同一天，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。
部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费等问题。但这一问题已迎来转机，2016年5月，财政部和发改委两部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），其中第二条提到进一步加强协调配合，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。至此，财政部、发改委两个主管机构统一战线，共同推广PPP。
2016年7月7日，国务院常务会议对两部门职责进行了明确分工。2016年7月23日，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示财政部将在公共服务领域推进PPP工作。2016年8月30日，发改委公布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，负责PPP模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大传统基础设施领域的推广。两部门分工逐渐明晰，财政部牵头公共服务领域，发改委侧重基础设施领域。
2
清晰顶层设计：PPP立法步入轨道，两法合一随着经济体制改革的推进，我国的民间投资快速增长，增速保持10%以上，在固定投资中的占比也随之提高，从2014年的30.6%大幅提高至2015年的64.2%，但是今年在经济下行的压力下，我国民间投资增长出现了断崖式下跌，2016年1-7月，民间投资仅增长2.1%，增速较上年同期大幅下降9.2个百分点，民间投资在固定资产投资中占比为61.4%，较上年同期下降3.6个百分点，民间投资出现增速和占比“双降”。
在此经济背景下，促进社会投资尤其是民间投资持续健康发展便显得尤为重要。PPP模式已成为提高民间投资的新抓手，原因有三：
1、国家政策支持，民间资本投资限制和准入门槛逐步降低
2016年5月以来，李克强总理已经多次在国务院常务会议上强调 “要破除民间投资的隐性壁垒，进一步放宽市场准入”。2016年7月4日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电[2016]12号），部署民间投资有关工作，指出“要进一步调动民间投资积极性，激发民间投资潜力和创新活力”，并通过简政放权、营造公平竞争市场环境、降低企业负担等7个方面激发民间资本活力。2016年9月5日，国务院常务会议提出进一步放开基础设施领域投资限制，在教育、医疗、养老等民生领域对民办与公办机构在市场准入、职称评聘、社保定点等方面同等对待。
2、地方优惠政策到位，保障民间资本的合法权益
为吸引民间资本参与，各省相继出台优惠政策，多措并举，保障民间资本的合法权益，如四川省出台《四川省政府与社会资本合作项目推进办法》，构建PPP项目全生命周期管理制度体系和项目推进长效机制，配套一系列促进措施，包括制定PPP综合补助资金管理办法，对全省示范项目给予融资成本补助和市县政府定向财力补助，建立PPP投资引导基金，多种方式引导社会资本参与PPP项目投资运营，为民间资本提供契机，消除疑虑。
3、融资成本下降，民间资本参与PPP项目有利可图
在传统制造业和房地产等行业不景气的背景下，民间资本缺乏理想的投资标的，虽然PPP项目总体收益不高，但由于长期利率下行，融资成本降低，民间资本参与时仍有利可图。加之PPP项目规模巨大，根据全国PPP综合信息平台最新数据显示，已入库项目10170个，总投资额12万亿元，且行业分布广，除了常见的市政工程、交通运输、片区开发和生态环保外，还涉及教育、医疗、养老等行业，其中不乏优质项目，PPP模式为民间资本提供了许多可供选择的投资机会。
3
鼓励民资：民间投资下滑严重，PPP有望成为突破口随着经济体制改革的推进，我国的民间投资快速增长，增速保持10%以上，在固定投资中的占比也随之提高，从2014年的30.6%大幅提高至2015年的64.2%，但是今年在经济下行的压力下，我国民间投资增长出现了断崖式下跌，2016年1-7月，民间投资仅增长2.1%，增速较上年同期大幅下降9.2个百分点，民间投资在固定资产投资中占比为61.4%，较上年同期下降3.6个百分点，民间投资出现增速和占比“双降”。
在此经济背景下，促进社会投资尤其是民间投资持续健康发展便显得尤为重要。PPP模式已成为提高民间投资的新抓手，原因有三：
1、国家政策支持，民间资本投资限制和准入门槛逐步降低
2016年5月以来，李克强总理已经多次在国务院常务会议上强调 “要破除民间投资的隐性壁垒，进一步放宽市场准入”。2016年7月4日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电[2016]12号），部署民间投资有关工作，指出“要进一步调动民间投资积极性，激发民间投资潜力和创新活力”，并通过简政放权、营造公平竞争市场环境、降低企业负担等7个方面激发民间资本活力。2016年9月5日，国务院常务会议提出进一步放开基础设施领域投资限制，在教育、医疗、养老等民生领域对民办与公办机构在市场准入、职称评聘、社保定点等方面同等对待。
2、地方优惠政策到位，保障民间资本的合法权益
为吸引民间资本参与，各省相继出台优惠政策，多措并举，保障民间资本的合法权益，如四川省出台《四川省政府与社会资本合作项目推进办法》，构建PPP项目全生命周期管理制度体系和项目推进长效机制，配套一系列促进措施，包括制定PPP综合补助资金管理办法，对全省示范项目给予融资成本补助和市县政府定向财力补助，建立PPP投资引导基金，多种方式引导社会资本参与PPP项目投资运营，为民间资本提供契机，消除疑虑。
3、融资成本下降，民间资本参与PPP项目有利可图
在传统制造业和房地产等行业不景气的背景下，民间资本缺乏理想的投资标的，虽然PPP项目总体收益不高，但由于长期利率下行，融资成本降低，民间资本参与时仍有利可图。加之PPP项目规模巨大，根据全国PPP综合信息平台最新数据显示，已入库项目10170个，总投资额12万亿元，且行业分布广，除了常见的市政工程、交通运输、片区开发和生态环保外，还涉及教育、医疗、养老等行业，其中不乏优质项目，PPP模式为民间资本提供了许多可供选择的投资机会。
4
配套改革：基础设施领域进一步放开，PPP开辟服务业蓝海PPP是一种合作模式的变革，更是一种机制体制的创新。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让社会资本公平参与市场竞争，成为基础设施和公共服务供给的主力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变原来政府投资效率不高、方向不准的弊端，引导社会资本找准投资方向，借助其专业技术和管理机制优势，提高资金运用效率。然而，现实中社会资本参与PPP过程中存在着许多障碍，亟待体制机制创新和配套改革。
为了鼓励社会资本参与，基础设施和公共服务领域正逐渐放开，配套改革同步推进，2016年7月4日，国务院发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，指出“各省（区、市）人民政府、各有关部门要对照国家政策要求，坚持一视同仁，抓紧建立市场准入负面清单制度，进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入，在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛，在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措，促进公平竞争”，让社会资本项目选择将更有空间和余地。
以医疗行业为例，2014年11月，国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立医院改革。
2015年3月，国务院印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，首次明确提出，在县级医院的层面上，原则上只设立1个县办综合性医院和1个中医类医院，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构。
2016年3月，国务院批转发改委发布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》就公共服务领域的医疗服务的定价问题提出了市场化的解决方案：积极稳妥推进医疗服务价格改革，逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制——市场化的定价模式将更有助于社会资本以服务品质优化和品牌效应获得超额收益，提升社会资本的参与热情。
5
信用体系：财政管理即将出台，信用体系逐步构建在地方财政压力大增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释，许多地方政府存在信用透支问题，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑（怕陷阱、怕违约、怕反复），部分地方政府信用缺失成为掣肘社会资本参与PPP项目的重要因素。
鉴于此，为构建完善的信用体系，大力培养政府契约精神和法治精神，财政部制定《政府和社会资本合作项目财政管理办法》，以规范PPP项目实施过程的财政资金管理。并于2016年7月对外公布征求意见稿，对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出、以及对地方政府监督都做了详细的规定。要求上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同；没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理；经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。表明以后PPP支出将纳入预算，对不履约的地方政府进行强制扣款，以此规范PPP项目财政管理行为，政府信用体系逐步建立，切实保障PPP项目合同政府履约能力。
慧聚天下 财润人生