摘要：本文通过PPP模式的内涵、运用PPP的优缺点出发，针对PPP项目产生的法律提出相应的解决方案来研究我国水利PPP项目的情况。
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PPP模式的内涵
PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资的。本文所谓的水利PPP （ Puhlic-Private Partnership）项目是指政府机构以水利工程公共产品吸引社会资本参与建设，以双方共同同意为前提条件，实现共赢的目标，共同提供水利服务，并且在特许权协议基础上形成的一种合作关系以及在此关系下开展的各项合作活动。
为了正确引导并规范PPP项目的实施，近年来出台了多部法律制度。2014年，国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。2015年3月17日，为拓宽水利投融资渠道，提高水利管理服务水平，完善国家水安全保障体系，国家三个部门联合出台了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》。
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水利基础设施建设项目运用PPP模式的优势和局限性
2.1 优势
PPP可以使民营资本更多地参与到项目中来，可以提高效率、降低风险，较好地保障了国家与民营企业各方的利益。这对缩短水利项目的建设周期，降低运作成本有着现实上的意义。
不仅是一种项目融资模式，更是一种项目管理模式，在利用私人资金、人员、技术和管理优势的同时长期向社会提供优质的公共产品和服务。有利于缓解水利基础设施建设的融资情况，可以大量的吸引社会资金参与水利建设。
PPP模式可以保证民营资本“有利可图”。政府可以通过税收优惠、贷款担保、土地开发优先权等，提高民营资本投资水利项目实施方案中制定合理的风险分担机制来缩小风险。
PPP模式可以保证民营资本“有利可图”。政府可以通过税收优惠、贷款担保、土地开发优先权等，提高民营资本投资水利项目的积极性，进而提高水利基础设施的质量，既保证项目在经济和技术上的可行性，又可以有效节约项目成本、缩短建设工期。
PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高了水利设施服务质量。公共部门和民营企业共同参与水利设施建设和运营，由民营企业负责项目融资，可以增加项目的资本金数量，降低高的资产负债率，减轻政府的风险。提高私营部门投资的积极性。
2.2 局限性
目前我国PPP模式起步时间不长，也存在很多局限，例如项目组织过于庞大，使得水利管理协调有很大的难度。在水利项目PPP模式运行过程中，参建方较多，且投资数量大，在这些参与单位中，有私人资本，主要以营利为目的，也有政府部门，主要满足社会大众利益。这就不可避免的在水利项目运作过程中产生一些分歧，出现政府部门专业化管理水平缺失或道德风险，甚至滥用公权产生的过度监管。
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水利PPP项目的法律风险
一般水利工程具有投资规模大、技术要求高、建设期限长、条件复杂、环境影响大等特点。这些特点导致了水利工程项目具有不同于其他行业的特有法律风险。因此，政府需要在PPP项目实施方案中制定合理的风险分担机制来缩小风险。
3.1 立法因素导致的法律风险
法律是对风险的预防的一种机制，但是在法律中存在着法律漏洞让法律的可预见性变得比较模糊，这使得法律风险不断的提升。在PPP的实际运行中，法律法规变更以及法律漏洞让很多项目都失败，例如长春汇律污水处理厂事件。首先，因为我国水利项目的PPP法律不是很健全，没有明确的法律指引和制度去规范，也没有相应的法律体系，因此会导致合作期较长的PPP项目在建设和运行过程中面临法律变更的风险。
3.2 行政因素导致的法律风险
我国传统的基础设施建设模式，是政府出资兴办，从建设到运营，再到最后的使用，都是由政府来负责的。所以，政府的集权领导在PPP模式推广过程中占有很大比例，不利于水利项目的PPP发展。出于自利主义行为，政府为了使自己利益最大化，会不断地争取项目，在争取的过程中会产生很多问题，例如PPP项目脱离现实情况。其二，行政寻租也是水利项目PPP运行中面临的一种法律风险。最后政府的不作为或者过多越权干涉也会引起法律纠纷的。
3.3 司法因素导致的法律风险
在PPP运行过程中，如果政府与私营企业、或者私人资本出现矛盾，就要使用司法救济的方法来解决问题。但是关于水利项目的PPP模式立法没有颁布，所以PPP中所产生的争议选择采用民事诉讼还是行政诉讼，就有很大的争议。
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水利PPP项目的解决
4.1 通过“行政+民事”的法律风险纠纷解决机制
水利PPP项目程序主要分为行政行为阶段和民事加行政行为阶段。行政行为阶段是以制定相关政策为主，政策主要是以政府的项目规划、项目许可、项目方案的发布为核心，以项目推进为目标展开的。是基于行政主体与相对人之间的管理与被管理关系而成立的行政行为，因此需要使用行政复议的方式。民事加行政行为阶段，其主要内容是政府与私人企业的协商谈判、招投标活动、契约签汀等，其中还可能涉及投资主体与第三方之间的履行行政合同、实施配套项目所要签汀的一系列民事契约合同，使用民事诉讼程序。在不能区别两种阶段时，采用“行政+民事”的解决纠纷机制，从而避免水利项目PPP模式的法律风险。
4.2 完善我国水利项目PPP的立法
目前我国对水利项目PPP的模式越来越重视，相应的颁布了众多的规范和制度，但是这些规范和制度并没有形成系统的法律条例，因此在法律风险面前，这些制度显得捉襟见肘了，函需一套完整的法律体系将违反水利项目PPP的模式得以相应的法律惩罚，让政府和私人资本都不盲目追求自身利益最大化，而是以项目的顺利开展为根本出发点。
4.3 加强第三方监管
对于违法行为，除了法律制度的制定，还需要第三方的监管。
（本文转载自《水利水电建设》，作者山东五莲县水利局田乐民）
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