PPP模式作为公共部门与非公共部门建立的合作伙伴关系，在提供公共产品或服务方面有着传统供给模式所没有的优势，可以实现公共部门与非公共部门的优势互补，达到“多方共赢”的效果。将PPP模式引入养老机构建设可以有望解决养老机构供需矛盾及服务水平不高等问题，但任何一种模式或机制都有其适用范围和条件，因此，探索PPP模式应用于我国养老机构建设时，对其应用的必要性和可行性进行分析是十分必要的。
1PPP模式用于我国养老机构建设的必要性
1.1 拓展资金来源，缓解供需矛盾
本文的第三部分已经提到，供需矛盾突出是目前我国养老机构发展面临的问题之一。截至2013年底，我国60周岁及以上（含65周岁及以上）老年人总数为2.02亿，全国各类养老机构总床位为474.6万张。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“十二五”期间要实现每千名老人30张床位的目标。按照这一目标，我国现在的床位缺口就达多130万张，要弥补这一缺口，增加养老机构的资金投入是首要保障。
要实现养老机构建设“十二五”规划的供给目标，提升改造现有的养老机构，就必须在政府财政主导的前提下，积极拓宽资金来源，保障资金的有效投入。而PPP模式的基本功能就是融资，该模式能够有效地实现财政资金与社会资本的结合，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，弥补养老机构建设的资金缺口，不仅可以增加养老机构服务的供给量，而且可以有效地减轻政府的财政负担。
1.2 改善运营机制，提高服务质量
良好的运营管理能力是养老机构有效运行的重要保障，我国目前的养老机构整体运营管理水平较低，现有的养老资源没有得到充分利用。公办养老机构多为事业单位性质的福利机构，在管理体制方面行政主导性较强，管理方式落后，服务意识较差。在养老机构建设中引入PPP机制，可以综合公共部门和非公共部门的优势，取长补短，提高管理效率和服务质量。
在PPP机制中，私人部门的优势主要表现为以下三个方面：首先，私人资本的逐利性使得养老机构树立“以服务对象为本”的经营理念，更好地满足老人的养老需求。获取利润是私人部门经营的基本目标，为了提高经营利润，经营者必定要从市场需求出发，根据市场需求提供和改善服务。这不仅可以缓解我国养老机构目前存在的“一床难求”与“床位空置”的结构性矛盾，也有利于养老机构实现功能分类，提供不同层次的服务，满足多元化的养老需求。其次，私人部门具有更加灵活的管理技巧，可以提高管理效率。为了实现盈利目标，私人部门会主动采用先进的管理技术和方法，以此在保证并提高服务质量的同时，尽可能地降低成本。相比于公共部门，私人部门可以运用其独特的管理体系，更能适应市场的灵活性。再次，为了提高服务质量，赢得竞争优势，私人部门会积极提升服务人员的素质和服务水平。私人部门可以利用市场机制，通过市场化的聘用机制选录人才，并对人员开展系统专业的职业培训，从而可以有效地提升服务人员的专业技能和素质。
作为公共部门，其优势在于可以有效地进行宏观设计、制定行业规则、加强行业监督、保证养老机构的社会公益性等方面。因此，将机制引入养老机构的建设可以充分地发挥公共部门和私营部门的优势，在保证养老机构发展符合国家整体规划的前提下，改善养老机构的运营机制，提高服务效率和质量。
1.3 分散和降低风险，实现规模效益
由于初期投入大、投资回收期长以及服务对象的特殊性，养老机构在建设和运营中面临着诸多风险。这些风险既包括政策风险、经济风险、法律风险等系统性风险，也包括运营风险、技术风险、市场风险等非系统性风险。由于风险承受力较小，很多民营养老机构的经营规模不大，经营成本相对较高，很难形成规模效益。公办养老机构由于享有较多的政府支持，其承受风险的能力较强，但这种单一的风险承担机制使得政府成为风险的“究底人”，最后还是由国家财政埋单。因此，现有的经营机制没有在社会范围内有效地分担风险，导致养老机构无法形成规模效益，无法在全社会范围内实现效益的最大化和风险的最小化。
风险分担是模式的重要特征之一。通过合理的风险分担机制，不同的风险由对该风险具有更大承受力和控制管理优势的一方承担，充分发挥公共部门和非公共部门各自的风险控制优势，从而达到风险分配的效率最优化，实现项目整体风险的最小化。具体而言，公共部门可承担更多的系统性风险，如政策、法律风险，而私营部门可以承担较多的运营风险、服务技术风险等，这样的风险分担机制可以使各方充分发挥各自的比较优势，利用先进的风险管理技术有效地分散和降低养老机构的整体风险，实现效益最大化。
2PPP模式用于我国养老机构建设的可行性
将PPP模式应用于我国养老机构建设，在理论上和实践上都是可行的。理论层面的可行性分析，主要是对养老机构及其服务的内在属性进行剖析；实践层面的可行性分析，主要是从养老机构建设的外部条件方面考察。
2.1 理论可行性
本文主要运用公共产品理论和项目区分理论对PPP模式应用于我国养考机构建设的理论可行性进行分析。
1、公共产品理论
根据物品是否具有竞争性和排他性特征，公共产品理论将物品（包括有形物品和无形服务）分为公共物品和私人物品，其中公共物品又分为纯公共物品和准公共物品。所谓非排他性，是指物品、一旦被提供，除非花费巨额甚至无限成本，否则不可能排除任何人对该物品的消费。所谓非竞争性，是指每增加一个消费者的边际成本为零，即产品成本不受消费者数量影响。同时具有竞争性和排他性的物品为私人产品，同时具备非竞争性和非排他性的物品为纯公共产品，而具备非竞争性同时又有排他性的物品为可收费产品，具备非排他性同时又有竞争性的物品为公共资源，可收费产品和公共资源属于准公共产品。
物品的内在属性决定了其最佳供给方式。私人产品由于同时具有排他性和竞争性，由市场提供可以更好地实现资源配置的效率最大化。纯公共产品由于不具有排他性和竞争性，并且存在较大的外部性，其最佳供给方式为政府供给。当然，政府供给并不等同于政府生产，完全由政府供给并不意味着由政府直接生产，因此，“市场生产、政府购买”的方式也可以实现纯公共产品的供给。准公共产品的性质介于私人产品和纯公共产品之间，这决定了其供给方式的混合性。在准公共产品的提供中，适度引入市场机制可以实现其更有效率的供给。如果完全由政府提供，则随着消费状况的变化较易出现过度消费、过度拥挤等问题，造成资源配置效率的低下。当然，市场机制的引入也不是没有限制的，私人资本的逐利性使其可能会对准公共产品设置较高门檻，使贫困人口等弱势群体难以享受到必需的产品，无法兼顾效率和公平。因此，准公共产品的供给可以由政府、市场、个人共同参与，实现供给主体和供给机制的多元化，达到公平与效率的最佳配合。
整体而言，养老机构提供的养老服务属于准公共产品的范畴。首先，机构养老作为一种社会化养老方式，是社会福利的重要组成部分，具有较大的正外部效应，对于社会的稳定和发展具有重要作用。这一点在对“三无”老人、农村“五保”老人、经济贫困的失能老人的机构养老照颜上体现得尤为明显。其次，机构养老具有一定的竞争性和排他性。养老机构的资源是有限的，随着服务需求的增加，养老机构的边际成本会上升，当需求数量超过所谓的“拥挤点”后，养老机构的资源会出现过度消费及拥挤现象，我国目前某些公办养老机构出现的“一床难求”现象可见一斑。此外，机构养老服务也具有一定的排他性，可以设置某些门檻，以控制需求数量。因此，养老机构的准公共产品属性决定了其供给方式的多元性，政府可以通过模式，适度引入市场机制，实现资源的优化配置，提高供给效率。
2、项目区分理论
项目区分理论是由国内学者提出的有关基础设施建设的重要理论。该理论的实质就是根据基础设施项目运营中是否有稳定的现金流收入，将项目分为不同的类别，再按照不同类别项目的属性，确定项目的投融资体制、建设管理模式及权属等内容，以促进政府管理程序再造和管理效率的提高根据该理论，基础设施项目可分为非经营性项目、经营性项目和准经营性项目。非经营性项目一般具有较强的公益性，基本上由政府作为投资主体，建设资金主要来自财政性资金。经营性项目一般具有稳定的现金流入，通过市场化的运营可以收回成本并获得利润，这类项目可以由政府统一规划和管理，在此前提下，利用市场机制优化资源配置，从而形成投资、经营、回报的良性循环。准经营性项目具有收入机制和现金流入，具有潜在的利润，但由于政策及其他方面的原因，项目收费本身无法收回成本。完全由市场运行，准经营性项目不可避免地会形成资金缺口，因此政府可以通过投资补贴等措施完善其资金循环机制，实现其向经营性项目的转化，提高供给水平。
从资金的回收特点来看，养老机构及其服务属于准经营性项目，可以通过服务收费收回部分资金，具有潜在的营利性，但由于服务对象的特殊性及行业特点，其现金流收入的稳定性较差。因此，政府可以通过给予一定的优惠政策完善其资金回收机制，通过稳定其合理收益提高社会资本的投入积极性，这就为模式介入养老机构建设和运营提供了理论基础。
2.2 现实可行性
在世界范围内，PPP己不是新鲜事物，其运作积累了丰富的经验，可以为我国在养老机构建设方面利用PPP模式提供借鉴，同时，随着我国经济体制改革的深入，民营资本投资的政策法律环境也在逐步改善，为我国闲置民营资本的投资提供各种便利条件。本部分主要从良好的运作基础、有利的政策导向和实力壮大的民营资本等三个方面分析PPP模式应用于我国养老机构建设的现实可行性。
1、良好的运作基础
PPP模式早在20世纪90年代就在世界范围内得到了快速发展并积累了诸多经验。英国在1992年最早应用PPP，运用领域包括交通、卫生、国防、教育等诸多方面。自英国提出概念并广泛应用以来，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和曰本等主要西方国家以及智力、巴西等发展中国家广泛响应，在公共设施和公用事业领域积极运用模式，积累了丰富的实践经验。
与其他国家相比，PPP模式在我国的应用还不够广泛和成熟。但是，20世纪90年代至今，我国应用的领域也在逐步扩大，目前主要应用于高速公路、地铁、水务等基础设施和公用事业，并且有很多成功的案例。北京奥运主体赛场鸟巢、北京地铁四号线、天津武清新城、河南焦作的棚户区改造等项目就成功运用了PPP模式，可以为PPP模式在养老机构建设方面的应用提供参考。
目前，在养老机构建设领域，我国还没有采用PPP模式的先例。但是，很多地方在养老机构供给的多元化方面进行了积极探索，如“公办民营”、“公建民营”、“民办公助”等新机制己在很多地区进行试点。这些公共部门与民营部门合作的试点项目，也可以为我国养老机构探索应用模式提供借鉴。
2、有利的政策环境
改革开放以来，国家一直十分重视鼓励和引导民间投资，为民间资本进入养老机构建设领域提供便利条件，逐步营造良好的投资氛围。
2000年，国务院办公厅转发了民政部、财政部等个部门联合发布的《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），该意见提出了推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，并从建设用地、税收、公用事业收费等方面制定了诸多优惠政策。2005年，民政部出台《关于社会力量兴办社会福利机构的意见》和《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构，并对社会力量兴办的老年福利机构给予政策和资金扶持。
2010年，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若千意见》（国发[2010]13号），进一步明确和细化了“非公经济条”文件中有关放宽民营资本市场准入等的政策规定。该《意见》第十六条明确规定，“鼓励民间资本参与发展社会福利事业,通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。”2011年，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年》（国办发[2011]60号），提出“鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建民营，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营。负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收赛、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身的可持续发展”，“加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，幵展社会养老服务”，“推动社会专业机构以输出管理团队、幵展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。”这些规定的出台为民营资本全面深入地参与养老机构建设运营提供了政策保障。
2014年以来，财政部主导力推PPP模式，引导民间资本投资基础设施建设，破解地方融资难题，助推新型城镇化。3月5日，财政部向“两会”提交了年中央和地方预算草案报告，首次提到模式，明确指出，“推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资与运营”。这为PPP模式应用于养老机构建设、推动我国老龄事业发展营造了良好的政策环境。
3、实力壮大的民营资本
改革开放以来，我国民营资本不断发展壮大，不仅积累了资金实力，而且企业管理能力、抗风险能力也大大增强。民营资本已成为国民经济不可或缺的重要组成部分和激发我国经济发展内生动力与活力的主要源泉。全国工商联的调查显示，民间资本对中国GDP的贡献率已经超过60%，企业数量占全国企业总数的70%以上，提供了85%以上的城镇就业岗位和以上的农村转移劳动力就业岗位。2008年底开始的金融危机发生之前，民营经济的增长速度约为20%—30%，金融危机后，民营经济仍保持较快的增长。
经过长期发展，民营资本已经积累了足够的投资实力，其灵活的经营管理机制使得企业的运营效率较高，可以投入到我国养老机构的建设运营中。但由于民营资本先天的“逐利性”和“脆弱性”，单个民营资本在对外融资时仍面临着融资难等问题，限制了民营资本规模化经营，使其投资成本较高，从而投入养老机构建设的利润空间较窄。利用模式展开政府与民营资本的合作，可以弥补民营资本的“先天不足”，增强融资能力，充分发挥其运营管理优势，从而实现养老机构建设的规模化和品牌化，提高供给数量和服务水平。
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