关于固定资产投资的PPP项目立项管理的思考与建议

现阶段, 我国PPP模式应用范围最广、数量最多的是固定资产投资项目。实践中, 我国固定资产投资运用PPP模式遇到一定程度的政策冲突, 特别是在立项阶段, 究竟采取审批制、核准制还是备案制确定项目的立项标准存较大争议。在我国现行的政策框架下, 固定资产投资项目拥有一套全周期的管理框架, 涉及立项准入、建设运营、退出机制等, 而固定资产投资运用PPP项目则处于“多头治水”的局面, 政策指向不明确且存在互相冲突的地方。因此, 全面梳理固定资产投资PPP项目现有政策, 缕清立项管理标准是PPP项目有理有据开展运营的重要前提。本文从PPP项目基本属性出发, 深入分析立项管理的经济学含义, 结合政策实际给出相应操作建议。

(一) 固定资产投资立项管理的政策依据。

1. 关于政府投资项目的定义与立项管理办法。

(1) 从国务院层级公布的相关文件来看。2004年, 国务院相关文件中规定:“统筹安排、合理使用各类政府投资资金, 包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。” 2010年, 国务院法制办公布的《政府投资条例 (征求意见稿) 》第二条、第三条规定:“政府投资是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动, 政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金四大类。”

(2) 从地方性法规来看。比较有代表性的是《上海市建筑市场管理条例 (2014年修订) 》, 第六十一条中规定:“政府投资是指在本市行政区域内使用政府性资金进行的固定资产投资活动。政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、统借国外贷款和其他政府性资金”;而《广州市政府投资管理条例实施细则 (试行) 》第二条中规定:“政府投资是指使用市本级财政资金及形成政府性债务的资金进行的固定资产投资活动。市本级财政资金是指市本级公共财政预算资金、政府性基金、财政专户管理的资金以及法律、法规规定的其他财政性资金。形成政府性债务的资金, 是指地方政府 (含政府部门和机构) 、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持, 因公益性项目建设而筹措的资金。”

从上述各级政府政策性文件对政府投资的定义可以看出, 虽然各文件的表述不尽相同, 但是界定“政府投资项目”的关键是投资资金的来源而不是投资的主体, 政府本身进行的投资和使用政府性资金进行的企业投资, 都属于“政府投资项目”的范畴。其中, 政府资金的来源包括各级政府财政预算内资金;各类专项建设资金与专项补助资金;国债或地方债专项资金;国家主权外债资金和其他政府性资金等。

就立项管理模式而言, 政府投资项目立项实行的是审批制。 政府投资资金按项目安排, 根据资金来源、项目性质和调控需要, 可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。其中, 对于直接投资和资本金注入的政府投资项目, 立项时, 需要审批项目建议书、可行性研究、初步设计;对采用投资补助、转贷和贷款贴息方式, 则只审批资金申请报告。

2. 关于企业投资项目的定义与立项管理办法。

企业投资的定义相对明确。根据笔者搜集的材料, 最少有40多份地方性法规对企业投资进行了定义。具有代表性的如国务院令第673号第二条明确规定:“本条例所称企业投资项目, 是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目”;第二十二条规定:“……通过预算安排的固定资产投资项目除外。”如广东省相关文件规定:“企业投资项目, 是指企业利用自有资金、融资等非政府性资金进行建设的固定资产投资项目”。 总结来看, “企业投资项目”有三个核心因素:一是投资主体是企业;二是固定资产投资发生在境内;三是投资资金来源于非政府性基金。

对于企业投资的立项管理, 只要企业不使用政府资金, 一律不实行审批制。其中, 政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准, 其他项目无论规模大小, 均为备案制。

综上所述, 对于固定资产投资项目立项管理原则, 政府投资项目进行审批制, 企业投资项目一律实行核准和备案制。划清政府投资和企业投资的标准是资金来源, 资金来源于政府, 即便投资主体是企业, 那也应当进行审批制, 资金来源于企业, 则实行核准制或备案制。

(二) PPP项目立项管理的政策依据。

关于PPP项目立项管理的最新、最权威的政策文件属国家发改委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》 (发改投资[2016]2231号, 以下简称《工作导则》) , 第十条规定:政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。实行核准制或备案制的企业投资项目, 应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定, 由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。

除此以外, 国家发改委与各职能部门联合发布了多部特定行业的PPP文件, 这些文件关于立项管理的做法与《工作导则》差别不大, 只有高速公路领域中明确根据政府投资的不同投入方式, 采取不同的立项管理办法:“采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理;采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理, 直接报批可行性研究报告。” 同时, 该文还明确规定, 对于采用PPP模式建设的公路项目, 各地可参照执行。

(一) 固定资产投资PPP项目的立项本质。

固定资产投资PPP项目, 既属于公共物品供给的范畴, 又涉及政府支出, 应进行严格的审批程序。固定资产投资PPP项目, 是将公私合作伙伴关系应用到固定资产投资领域, 其本质仍为固定资产投资项目, 在立项时, 应按照固定资产投资项目进行立项管理, 即根据资金来源划分, 只要资金来源于政府, 就应当进行审批。我国预算法第四条规定:“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”, 固定资产投资PPP项目是公共物品供给的方式创新, 只要涉及政府资金, 无疑需要履行严格的政府资金使用程序, 不能因为PPP模式的推广便利而忽视甚至无视最为基本的法理。

(二) 社会资本风险控制。

将PPP项目全部纳入审批制, 有利于社会资本控制风险。根据财政部公布的数据, 2014年, 财政部公布的示范PPP项目仅为30个, 2016年, 飞跃至516个, 截至2016年12月末, 全国PPP综合信息平台项目库入库11 260个, 总投资额达13.5万亿元。与此同时, 落地率却不高, 其中, 1月末、3月末、6月末、9月末落地率分别为19.6%、21.7%、23.8%、26.0%。可见, 社会资本的实际参与程度不高, 更多的处于观望态度。而政府部门的违约风险是PPP项目落地率低的重要原因之一。如何避免政府决策变化给社会资本可能造成的风险以及如何在风险发生时保证社会资本的权益, 这是社会资本参与PPP项目最需要解决的疑问。

审批制, 本质上是一国的公民或法人从事法律限定范围的活动前, 必须向该国的行政主管部门提出行政审批申请, 经主管部门按法律规定的程序审批后, 方可在法律许可的范围从事相关领域的活动。从法理上来看, 固定资产投资PPP项目的审批是行政机关为公民解除了某一领域固定资产投资的禁止, 赋予其在该领域进行投资的权力。因此, 审批过程是对PPP项目的法定核验, 进一步束缚政府部门的违约风险, 有利于社会资本控制风险。

(三) 国际PPP项目立项管理的实践经验。

将PPP项目的立项进行批准和控制是国际通行的做法。在国际上, 各国将PPP项目的资金严格纳入预算。绝大多数的PPP项目, 从发起、设计、建设到运营等每一个阶段, 都要进行严格的审批和监管, 立项管理也不例外。由于PPP项目的复杂性程度高, 各国或制定专门的PPP法律、或对相关问题作出总体规定的一个“法律框架”。以英国为代表的普通法系国家中, PPP项目被视为政府采购, 他们通过合约约定的方式, 根据经验对PPP项目群进行修改, 因此不需要特别的法律安排, 同时也保证了合约修改的灵活性。

在大多数大陆法系的国家中, 则专门制定相关的PPP法律。如意大利 (2002年) 、比利时、葡萄牙和西班牙 (2003年) 、巴西 (包括联邦和各州) 和法国 (2003年) 、希腊、韩国、波兰和俄罗斯 (2005年) 。事实上, 将合同进行标准化的结果与建立法律框架是非常类似的。就PPP立项管理而言, 各国法律都有明确规定控制和批准独立PPP项目的政府部门, 同时, 要求明确PPP项目采购所应遵循的程序、公共管理部门可以提供哪些支持来控制不同的项目风险, 且明确规定项目更改时所应遵循的办法, 以补偿PPP项目公司因此而付出的额外成本。

可见, 无论是从固定资产投资的PPP模式立项的本质、我国现行的法律框架、社会资本风险控制等方面, 还是世界各国的PPP项目实践, 固定资产投资的PPP项目都应当采用审批制。

(一) 加强顶层设计, 尽快推进PPP立法。

由于我国的PPP立法滞后, 多元多层次的政策制定主体所追求的政策目标各不相同, 即便是同一个主体制定的政策都有可能存在隐性目标, 夹带部门利益, 这就在一定程度上导致了政策冲突的必然性。就PPP立项而言, 立法的缺失而导致政策冲突, 对PPP项目的总体推进带来的消极影响可能是巨大的, 甚至存在项目已经进入建设期而被全盘否定的可能。因此, 亟待加强顶层设计, 加速立法, 对PPP项目整体管理作出系统、全面的规定, 真正提高公共物品供给的质量与效率。

(二) 建议PPP项目立项一律采用审批制。

政策的制定是要维护法律理性客观品性, 力图保护公共利益。PPP是政府购买服务的一种形式, 它只是完成公共任务的一种新的模式, 或者叫替代方式。某种程度上来说, PPP项目立项审批是保证PPP项目质量和效率的第一道门槛, 立项审批的主要功能是提高公共物品供给的质量和效率, 而不是以推广PPP模式作为首要目标。因此, 建议PPP立项审查的重要前提之一应当是必须满足“物有所值 (VFM) ”的评价标准, 确保这一模式能实现公共任务的完成, 而不是盲从政策目标, 从一开始就直接先入为主的鼓励和促进。同时, PPP项目的立项时建议审核对公共利益和第三人利益的影响事项, PPP的立项审批是政府在PPP项目前期对公共利益保护的关键性措施, 应客观谨慎的作出决定。

(三) 固定资产投资的PPP项目立项中需要审查项目可能的风险与风险分配方案。

不同的PPP项目, 主要风险不同, 风险分配方案也就不同。比如, 高速公路的PPP项目中, 需求风险是主要风险, 核电的PPP项目中, 设计和运营风险是主要风险。在各国的PPP实践中, 由于政治和法律的原因, PPP项目的风险并没能真正转移给社会资本方, 甚至相反, 企业的风险甚至逆向转移给了政府。

因此, 在进行固定资产投资的PPP项目立项中, 需要重点审查风险与风险分配方案。其中, 建议不要将风险管理能力等某项单个的维度来作为风险分配的原则, 风险的原始责任、风险管理能力、风险的偏好差异、风险的交易成本等多因素综合考虑, 以期合理的分配风险, 促进PPP项目健康、稳定的进行。

(四) 审查项目前期文件的关注事项。

一是对于社会资本拟参与采用PPP模式的项目, 如果该项目已经完成前期立项工作或正在进行立项, 那么, 应要求政府或其他社会资本方提供立项相关文件。

(1) 如果拟参与的PPP项目立项采用的是审批制, 则需重点审查相关部门的审批批复文件是否齐全, 重点审查可行性研究报告、项目建议书、初步设计方案、初步建设方案等资料的完整性, 同时注意各类文件中的信息是否一致。

(2) 如果拟参与的PPP项目立项采用的核准制或备案制, 则需要重点审查相关部门的核准批复文件或备案文件是否齐全, 同时要重点核查项目申请报告的完整性和准确性。

(3) 如果拟参与的PPP项目的立项文件或程序存在法律瑕疵, 那应当要求政府或其他社会资本方在合理的期限内予以补充完善。

二是对于社会资本拟参与采用PPP模式的项目, 如果该项目尚未办理立项手续。由于缺失法律层面的统一标准, 不同领域、不同政府层级的PPP项目立项管理标准不尽相同, 则需要首先确定该项目所属的政府级别与行业范围。然后, 核实该项目立项时的相关规定, 尤其关注该项目是否属于特定领域的PPP项目, 如上文所述的高速公路、林业等, 都有特定的立项管理规定。如果有, 则需要在按照特定规定进行PPP立项, 如果没有, 则按照一般的PPP项目进行立项。同时, 要与项目相关的政府进行积极沟通, 尽快完成项目立项工作, 进而推动项目后续进展。

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