地方政府融资平台公司发展脉络

平台公司概念

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以下是由《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预〔2010〕412号给出的定义。

地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

具体是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

具体包括两类，

一是各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等。二是行业性投资公司，如交通投资公司等。

平台公司出现的背景

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地方政府上世纪90年代起，开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。 融资公司的出现的原因主要有以下几个方面。

1、改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快。而中央事权下放，地方政府承担着基础设施建设的压力，地方建设性融资需求快速增长。

2、1994年实行分税制改革后，由于省级以下财政关系极其复杂，地区资源和经济不平衡所导致的各地区财源的不平衡，使地方分税制无法解决基层财政的困难。

3、地方政府的融资渠道十分有限，且不允许列赤字。并且不能接向银行借贷或者发行债券。相关规定如下：

《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令[1994]第21 号）第 28 条：

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资。

《贷款通则》（中国人民银行令 1996 年 2 号）

借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。

关于贷款通则这一规定，各大商业银行建议地方政府成立融资平台公司，来负责承接来自商业银行的贷款。

4、大量地方国有企业及国有资产的存在，并在资源配置中起主导作用。

所以，地方政府在公共品诉求强烈、 财政资金短缺的双重压力下，与国有企业合作，将其组合成立投融资平台：通过融资解决财政资金的短缺；通过投资解决公共品供给的不足；国有企业通过中间运作获得垄断利润。

而在投资过程中如果资金回流过慢或者利润率过低，政府往往采用国有资产划拨如土地所有权的注入方式为投融资平台的持续运营予以支撑。

总的来说，平台公司的出现，是城市基础设施建设的需要，与一系列财政制度的推行合力产生的必然结果。

平台公司的发展

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1、1997年-2003年：国家开发银行和其他国有银行的“打捆贷款”催生了一批内地省市级地方政府融资平台，改善了地方政府融资平台的治理状况和经营能力，并把地方政府融资平台直接推入到快速发展阶段。1997年到2003年，这段时间地方投融资平台处于快速发展阶段。

2、2003年-2008年：在经历了快速发展之后，由于中央财政政策把积极转为稳健，平台公司的发展经历了一个短暂的调整期。

3、2008年：面对金融危机，平台公司成为地方政府筹集配套建设资金的重要手段。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。

为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。

平台公司在筹集配套资金的过程中起了重要的作用。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

至此，平台公司的发展达到鼎盛。

4、2010年，由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等种种问题的出现，国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号文，对融资平台进行清理规范。

5、2010年至今，平台公司按照国务院文件要求发展规范阶段。

平台公司的债务分类

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根据规定，主要根据公益性项目与非公益性项目及偿债资金来源分为三类：

1、融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。

上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

2、融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务； 是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

3、融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

以上三类债务，原作者整理成下图所示：

对平台公司的清理规范

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《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号有如下规定：

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

平台公司与ppp项目的关系

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在PPP项目中，平台公司既不能作为政府方也不能作为社会资本方。2016年6月8日，财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》，该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。

（一）PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1. 【政府方】国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；

2. 【社会资本方】未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。

也就是说，国有企业或融资平台公司既不能作为ppp项目的实施机构，也不能作为社会资本方参与ppp项目，只可以作为政府方的出资代表参与ppp项目。

但是，按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司是可以作为社会资本方参与项目的。

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