集种植养殖、休闲观光、餐饮住宿等功能于一体的田园综合体，作为三产融合、乡村振兴的重要方向，曾被寄予厚望。然而，时下在全国“大棚房”问题专项整治过程中，不少田园综合体因为违规也在清理之列，在鼓励和整治的矛盾中如何分辨方向？
一、是钻空子，还是搞休闲农业?
去年8月份至11月底，全国排查各类农业设施1815.7万个，发现占用耕地违法违规建设“大棚房”11.4万个。这些“大棚”打着农旅结合的旗号钻空子，铤而走险突破耕地红线，甚至在农地上“种房子”。记者发现，以前曾被一些地方鼓励发展的田园综合体此次也被纳入专项整治。
福建村民张小明承包了近50亩地，曾以种植甘蔗、养猪养鱼为生。由于种养基地离县城较近，在当地政府的鼓励下，张小明于2013年转型“慢生活”旅游，投入260万元打造包括餐饮在内的休闲农庄，均为一层平房，最多时每天游客700至800人，年收入几十万元。
好景不长。今年2月，国土部门认定张小明的农庄用地不合法，将近3亩用于餐饮的房子拆除。“国土部门的工作人员说，谁当时支持的现在找谁去。”张小明说：当初一些地方领导多次到访支持肯定，电视台还来报道典型，现在农庄菠萝蜜、柚子、芦柑等20多种水果眼看就要烂在枝上，餐饮没了，来采摘的人也几乎都没了。
记者在浙江走访看到，以田园综合体为主的休闲农业，餐饮、采摘、游乐等功能几乎是标配。一家田园综合体负责人问道：既是农旅结合，游客停车吃饭是最基本的需求，其配套设施用什么地?农业观光大棚里，土上垫几块砖走路不行?生产设施用房贴上瓷砖也不行，农业只能破破烂烂?
二、设施农用地、休闲农业处于模糊地带
目前田园综合体处于灰色生长地带，关键在于政策对设施农用地、休闲农业并没有一个“严谨”的“说法”。
福建某市自然资源局干部说，关于设施农用地仅有指导性文件，配套政策和细则不完善，产生许多模糊地带，有的农民企业“蒙着眼入坑”，客观上无意识违法，有的则是“故意钻空子”。
有的农户最初申报设施农用地，但过了一两年，因为政策或市场变化，设施农业无法盈利，设施农用地和地面附属设施该怎么处理：是恢复成耕地，还是做其他经营性活动，比如农家乐?如果一刀切拆除，显然武断、浪费。
还有一些部门反映，现在没有明确规定什么是休闲农业，农户只要在工商部门注册登记，在农业部门登记种植养殖，就算是休闲农业。农业部门颁发什么奖励证书、评定示范点之类，也并不需要看土地使用是否符合法律规定。
还有基层干部坦言“左右为难”：昨天的政策鼓励农旅结合，基层就对一些模糊问题“睁一只眼闭一只眼”，今天政策风向突变、督查问责，基层落实只好层层加码一刀切。也正是政策的模糊地带太多，导致监管不力，田园综合体在灰色地带野蛮生长。
农业和旅游部门称，该部门没有审批休闲农业建设权限，也没有把关土地使用的职责，只是负责指导生产、引导发展，不负责土地性质是否违法。
自然资源部门说“执法难”，只能通知罚款，如果要拆除，只能叫法院执行，但从申请到真正执行，耗时9个月，违法建筑都建完了。
三、厘清政策界限，规范健康发展
首要是厘清政策。休闲农业的定义标准是什么?因为市场因素正常退出的设施农用地和地面附属设施该如何处理……在指导性文件之外，有关田园综合体发展的政策细则需尽早完善。
福建省漳州市农业农村局总农艺师林东坡建议，针对三产融合或休闲农业出台可操作的用地政策。要因地制宜细化标准，明确哪些材料不属于硬化地、用透水砖铺设的地面是否属于临时建筑、是否允许在林业设施上建设配套。
浙江米果果生态农业集团有限公司董事长陈照米认为，工业、商业都有专门用地，农业只有设施用地，已不适应农旅结合的趋势。随着乡村振兴推进，土地政策适度调整应加快进度。
专家建议参考管理设施农业地的办法，出台针对休闲农业用地政策，将基本农田外的园地、林地、劣质耕地分门别类，考虑在内。
四、田园综合体用地政策大全（助推良性发展）
方案 1：使用存量国有建设用地
1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。
2．国有土地划拨，即行政方式。
3．国有土地使用权出让。
4．国有土地租赁。
5．国有土地使用权作价出资或入股。
除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。
方案 2：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目
土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。
方案 3：使用国有农用地
建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
方案 4：圈外单独选址建设项目用地
能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
方案 5：直接使用集体建设用地
有六种情形可使用集体建设用地。
1、乡镇村公益事业、公共设施用地。
2、村民住宅。
3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。
4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。
5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。
6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。
方案 6：使用集体未利用地
可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。
方案 7：使用国有未利用地
建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。
方案 8：使用设施农用地
设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
设施农用地不包括以下用地：
☑ 经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；
☑ 以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；
☑ 以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
方案 9：结合土地整治、村庄整治安排用地
土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。
土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
方案10 ~ 31：
➤ 使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地；
➤农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式；
➤农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖、由原农户按要求种植等方式；
➤使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批；
➤农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用；
➤符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标；
➤地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。
此外，还可以通过市场解决项目用地：
☑ 以转让方式取得土地使用权；
☑ 以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的；
☑ 以合作开发方式开发利用目标土地；
☑ 原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地；
☑ 原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。
中农四方农业规划设计研究院发现，土地政策梳理集成可以形成了很多种用地解决方案，政策应用空间很大，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。因此一个休闲项目建设顺利，一定是建立在土地政策十分了解的情况下。
文章来源:搜狐
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