解决“稳投资”资金来源，尤其是撬动更多市场化资金支持重大基建项目成为目前多部门政策的着力点。
在诸多政策推动下，更多资金正在加速涌入并有望拉动重大基建项目投资增速进一步上升。《经济参考报》记者了解到，自专项债资本金新政发布后，首批由专项债作为项目资本金与金融机构贷款进行“债贷组合”模式的项目已经开始落地。
值得注意的是，发改委等部门也酝酿推出相关新政，聚焦基础设施融资模式创新，完善投资项目资本金制度，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。业内人士预期，在更多资金的支持作用下，下半年基建投资增速有望出现较快上行态势。
日前，内蒙古自治区政府发布的专项债券（10-17期）文件显示，该批债券中呼和浩特新机场项目和集大高铁项目将发行专项债作为资本金，且都运用这种“债贷组合”模式。这标志着，我国专项债资本金新政发布后的首批落地项目浮出水面。
专项债资本金新政，即中办国办此前印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，突破了过往制度的限制，明确专项债可以作为符合条件的重大项目的资本金。
东方金诚首席宏观分析师王青表示，该通知发布意味着部分基础设施、公共服务等领域的基建补短板项目将在资本金筹措上优先获得专项债资金补充。更为重要的是，20%左右的项目资本金到位后，这些项目可以进一步通过银行贷款、信用债等市场化融资渠道筹措建设资金，从而撬动4倍左右的金融机构配套资金。
“据我们测算，若6月之后发行的专项债中有10%左右计入基建项目资本金，那么将带动今年基建增速加快4.5个百分点左右。截至7月，今年以来的累计基建投资增速仅为3.8%，未来的拉升作用还是比较明显的。”王青表示。
“允许专项债项目投资资金来源从‘财政投入资本金+专项债债券融资’向‘专项债资本金+市场化融资’的混合融资方式转变，有利于缓解政府资本金筹措压力。”中诚信国际宏观金融研究部分析师汪苑晖对《经济参考报》记者表示，以内蒙古集大高铁项目为例，归属于内蒙古段总投资约113.31亿元，专项债与自筹资金合计78.31亿元，其中专项债占资本金的63.8%，较大程度地减轻了当地政府的融资压力，保障重点项目推进。
他测算指出，在通知落地后，下半年剩余1.3万亿元新增专项债中大概有900亿元左右的专项债可以用于补充项目资本金，其中8月至12月约350亿元。按照此前2-2.8倍撬动比例估算，下半年拉动基建投资总资金在1800亿元-2520亿元，其中8至12月拉动规模约700亿元-980亿元。
按照中信证券的测算，在专项债成为资本金后，仅银行金融机构就可向基建投资新增7000亿元至8000亿元的信贷规模。
而除了专项债及金融机构资金来源之外，包括PPP等在内的模式也在为“稳投资”注入动力，带动市场化资金输血基建项目。
中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》记者表示，稳投资的背景下，专项债允许作为符合条件的项目的资本金，同时PPP也作为地方政府项目操作的可选模式进入常态。“近两年PPP的规模增速放缓，但市场空间还在，发挥的路径和操作路径也比较多。”
财政部PPP中心数据显示，今年上半年，全国PPP综合信息平台项目管理库净增项目382个、投资额4714亿元。净增落地项目1120个、投资额1.6万亿元，净增落地项目数和投资额分别同比上升19.3%和17.7%。
与此同时，一些地方和企业已经在积极探索创新投资项目的融资方式。例如，宁夏提出重构全区高速公路“投融建管养运”一体化运行市场；湖北面向主要金融机构和社会资本，推出全省交通运输建设投融资项目清单；江西省港投集团正在推进股权融资计划，积极拓宽融资渠道和储备融资项目保证资金兑付，优化债务结构降低债务风险，探索设立产业基金减少负债规模等。
展望下一阶段，中国国际期货股份有限公司研究员汤林闽对《经济参考报》记者指出，专项债作为资本金的资金杠杆优势显而易见，目前专项债新政落地项目还不多，因为专项债券作为重大项目资本金有较严格要求，主要限于国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，暂时缺少承载的项目种类。此外，地方政府的意识还未完全转变，对专项债依然主要关注其满足项目资金需求的直接作用，而没有关注其撬动更多社会资金的杠杆作用。“未来这种情况肯定会有所改变，新政落地的项目会陆续出现、不断增多。”
中诚信国际宏观金融研究部分析师卞欢也指出，在当前政策支持下，预计后续专项债资本金落地项目数量或将逐步增加，尤其是在财力较弱的区域。但该新规的落地还需综合考虑各地专项债限额的分配情况以及项目本身是否满足相关标准。
根据财政部安排，全年新增地方债发行应在9月底前完成。目前，北京、广东、上海等多个地区全年新增地方债额度已使用完毕。在国内外经济大环境依然承压的背景下，第四季度有必要适度增加专项债发行额度。
从大环境来看，近期内外需求走弱风险加大，基于经济下行压力加大的考量，财政政策还需相机而动，加大逆周期调节力度，在稳增长、稳就业中发挥更大的作用。但目前来看，财政收入增速回落可能成为约束财政政策加力提效的瓶颈。今年前7月全国财政收入同比增长3.1%，比前值降低0.3个百分点。
尤其是随着减税降费作用的进一步显现，叠加经济下行压力加大，财政收支压力可能进一步加大。一方面，减税降费效果持续加大，增值税、个人所得税、企业所得税等受减税政策影响较大的主要税种收入增速维续在低位。
更加积极的财政政策要继续发力，预计下半年财政支出仍会保持一定增长。下半年地方政府专项债余额所剩不多，增加地方政府专项债的额度显得尤为必要。
财政部近日公布的数据显示，截至7月底，各地已组织发行地方政府债券33931亿元。其中，新增地方政府债券25529亿元，占全年新增地方政府债务限额的83%。其中，一般债券8667亿元，专项债券16862亿元。各地新增债券募资有效投入到项目建设中，稳定投资效果明显。
从目前我国政府债务余额和债券发行规模看，政府债务总量不高，债务风险总体可控，也有一定的增发债券空间。
在现行地方债管理体系中，地方一般债券纳入公共预算管理，受到赤字目标约束，地方政府新增债务规模应按照批准的预算执行；而地方专项债不纳入一般公共预算管理，可以在限额以外利用上年末专项债剩余额度发债。数据显示，截至2018年末，专项债剩余额度为1.13万亿元。
新增地方政府专项债额度的计划需要全国人大常委会审议通过，如若专项债使用往年剩余额度，或可作为新增发行的空间。
三、专项债要选长期有收益的项目
专项债严格按公共经济学的概念，不应当称之为公益项目债务。应是准公益、也可为准公共项目。这次两办文件中资本金的问题，宏观上中央有其考虑，具体操作上要将其设计好和落实好。为此，这里提出三点建议。
首先，要选长期有收益的项目，而不能投入纯公益项目。要做到这点，需要是垄断收费性，起码是行政特许经营的项目。如果专项债项目是不能行政许可、不可自然垄断的收益性项目，考虑其竞争性，应当采取公投民营的机制，也就是说建成以后交钥匙，招标委托民营经营管理，保证收益。专项债的成本比一般债务低，前提是项目收益应当做到能够覆盖债券还本付息。
其次，提前做出在运营过程中逐步做实资本金的设计。这次两办文件提出专项债可用于资本金。但对发债的资本金进入的比例需要有一个细则的规定，要采取审慎的原则，考虑项目收益率，形成资产的质量。目前许多上市公司，其股权质押实际是把资本债务化了。但这次地方政府专项债用作资本金是要把资本金通过未来的收益和资产的还原补足，那这个就需要会计制度来设计一个通道，把它真正做实。
再次，专项债的投向，应当选择资产动态增值大，而不是选动态贬值快的项目。建议，要综合考虑经济、投资、发展的质量，选取合适的项目。从长期来看，土地不贬值，且增值。因此，未来地方专项债的重点投向，应当是调节水资源分配、改造未利用土地、增加耕地林地建设用地的项目。这些改造的国有土地，地方政府可以通过储备、一级开发、出让（久远期）、出租（中长期）等获得优质资产和稳定的收益。全国目前有35亿亩未利用的可利用土地。至少有10亿亩改造后可利用的土地，却进口20%的粮食，建设用地供应又限制很紧。调节水资源分布与改造未来利用土地相结合，是既提高地方专项债资产质量，又保障粮食及土地资源安全的可选战略性领域。
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