《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2019.12.10上午10时由最高人民法院举行新闻发布会发布。这部司法解释的发布，旨在切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作。其中，第二条明确了法院受理的行政协议诉讼案件范围，将符合本规定第一条的政府与社会资本合作协议（PPP）纳入，引发了行业的广泛关注。
PPP项目是Public-Private-Partnership的缩写，政府和社会资本合作项目合同（简称“项目合同”），是指政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。PPP优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。
解释出台之前，起草PPP合同主要依据是《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，在编制的时候强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。
从以上可以看出，PPP项目通常被认定为民事纠纷，适用民事诉讼程序或仲裁程序，而解释的出台将其转到了“行政诉讼”范畴。其中第28条还明确规定了，2015年5月1日后的行政协议纠纷适用行政诉讼法与本规定，之前则适用当时的法律、行政法规和司法解释。
而本规定中，符合第一条的政府与社会资本合作协议并不明确，由于划分边界存在不同理解的空间，可能会带来实际操作过程中的推诿或扯皮现象。同时还有行政庭可能存在的偏向性问题。据了解，在过往行政庭的判决中，政府方的胜诉率非常之高，这让参与PPP的企业对行政庭的审判倾向产生忧虑。行政庭有一定的政府保护倾向。若不能选择相对客观的仲裁程序，社会资本可能得不到公平的对待。
二、新规的主要内容
（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益
——明确了行政协议的内涵。
二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；
三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；
四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。
——明确规定了行政协议的范围。
行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。
（二）明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利
——明确了行政协议诉讼原告资格。
行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。
——明确了行政机关的被告资格。
基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。
（三）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理
——明确行政协议诉讼种类。
为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。
——明确不同诉讼类型的举证责任。
司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。
（四）坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实
——明确对行政优益权行为的合法性审查。
司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。
——明确对行政优益权行为的裁判方式。
针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法，人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。
对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。
（五）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡
——明确行政协议无效情形。
司法解释结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。
——明确行政协议效力待定情形。
司法解释规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。
——明确行政协议可撤销情形。
司法解释参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。司法解释规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。
——明确行政协议解除情形。
司法解释规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。
（六）坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现
——明确了行政协议的给付判决。
为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决。司法解释规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依法判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
——明确了行政协议违约责任。
行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。司法解释规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。
——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换。
行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。
（七）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现
基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：
——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。
如果行政协议的行政相对人未按照协议履行，行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。
——以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。
如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定。如果行政机关依法作出行政决定后，行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。
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