一、加快PPP模式规范发展步伐
进入2月份以来，为应对疫情，也为加快PPP规范发展，财政部出台了系列文件，进一步加快PPP模式的规范发展和监督管理，切实发挥PPP项目补短板、稳投资的作用，具体表现为：
2月10日，财政部政府和社会资本合作中心发布了《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP） 项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函〔2020〕1号）深入贯彻落实党中央、国务院有关会议精神和决策部署，全力打赢疫情防控阻击战，努力实现今年经济社会发展目标任务，进一步提高PPP项目入库和储备管理效率，加快项目入库工作，确保项目入库质量，通过夯实基础管理工作，缩短项目落地开工建设周期，有效发挥积极财政政策在逆周期调节中的作用。
2月17日财政部政府和社会资本合作中心发布了《关于全国PPP综合信息平台（新平台）上线运行的公告》（财政企函〔2020〕2号）新平台利用区块链、人工智能、大数据等最新信息技术成果，完成了全新升级换代改造，新平台的上线，将进一步带动PPP领域利用信息化手段创新工作方式，提高PPP项目监管、服务和信息披露能力，促进PPP高质量发展。
2月21日财政部办公厅出台了《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）（以下简称“10号文”）对PPP各参与方具体草拟、谈判、签署和履行PPP合同文件做出了具体指导，为推动PPP项目规范运作，加强项目前期准备和合同管理工作，出台了污水处理和垃圾处理领域污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本，结合项目实际参考使用。
上述三个文件的连续发出，向地方政府、广大社会资本、金融机构和PPP咨询机构发出了积极的信号，PPP模式不仅作为国家治理结构、投融资体制、机制创新模式将长期、可持续推广运用，同时也将作为2020年打赢新冠病毒疫情阻击战、实施经济逆周期调节的重要政策工具，在规范的前提下，将发挥更加积极、重要的作用。
二、示范意义明显
10号文抓住了PPP模式的核心，首先从PPP模式实施较为成熟的污水处理和垃圾处理两个领域，提供了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本，作为广大PPP项目合作方订立、履行契约的有效参照，示范、指导意义十分明显。
一是承接了财金〔2014〕156号文的内容，逐步构建更加全面、系统的指导PPP各方订立、履行合同协议的文件体系。
2014年12月30日，财政部在大力推广运用PPP模式的元年，发布了《PPP项目合同指南(试行)》（财金〔2014〕156号），10号文承接了财金〔2014〕156号文相关内容，首先从垃圾和污水两个领域有针对性地发布污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同文本，从实操角度为PPP项目的规范做出了有益的阐释，迈出了PPP项目合同标准化、规范化管理的重要一步，我们有理由相信更多行业、领域的PPP项目合同文本会陆续发布，对PPP项目行稳致远提供更深入的具体指导，逐步构建更加全面、系统的PPP合同文件体系。
二是对PPP项目合同编制、订立、履行和补充条款提供了具体、可借鉴的示范文本。
10号文虽然目前只针对两个行业、领域出台PPP项目合同体系中核心的合同示范文本，但是很多条款适用于其他行业、领域PPP项目，可以为新PPP项目合作双方、金融机构、咨询机构提供可参考、可借鉴的规范文本，促进PPP项目合同编制更加完善、规范，满足PPP合作双方谈判、签约需求，同时也满足金融机构内部评估、审查和决策要求。同时，对照原有PPP项目合同，可以针对原有编制、签订合同中存在争议或未明了事项，根据需要，签订补充协议予以完善、修订。
三、切实解决实操问题
通过认真学习10号文相关6个附件，发现有部分条款属于以往文件没有明确规定或约定较为含糊的内容：
（一）明确《合作协议》签署的主体、时序安排，以及主要内容和地位。
《合同示范文本使用说明》“四、明确签约主体及时序安排（一）中标/成交通知书发出后、项目公司设立前，由本级人民政府或其授权的实施机构（以下简称“实施机构”）与中选社会资本同时签署以下协议：1.《合作协议》，主要确认采购双方达成的项目合作核心条件，包括项目合作内容、合作期限、政府方和中选社会资本的主要权利和义务、绩效目标等；……”根据这个规定，明确《合作协议》为项目实施机构与中选社会资本在项目公司成立前需要签订协议，可适用于所有采用PPP模式实施的项目。
目前实务操作中，项目实施机构与中选社会资本在项目公司成立前直接签订了PPP合同，并没有签订这个协议。而《合同示范文本使用说明》中明确，《合作协议》为示范文本的重要组成部分，对政府方和中选社会资本双方合作关系的建立、项目公司的组建及其他重大权利和义务做出明确约定，同时《PPP项目合同》中很多重要事项，如关于项目合作范围的约定、对争议解决方式的约定等，《合作协议》应与《PPP项目合同》保持一致。
项目公司设立后，由项目公司与实施机构和中选社会资本签署关于《PPP项目合同》及《运营维护服务协议》（如有）的《承继协议》，承继中选社会资本在前述合同文件项下的权利义务。项目公司签署《承继协议》后，社会资本与实施机构之间的权利义务按照《合作协议》等相关约定执行。由此看出，《合作协议》属于PPP项目非常重要的合同文本，新的PPP项目可依据本规定规范签署。
（二）关于PPP项目合作期限中建设期的起算提出一种新的约定。
《合作协议》中明确“项目建设期通常自《合作协议》生效日起算，并涵盖了设计和施工等建设工作所需期限。因此，建议PPP各参与方应当基于项目实际情况，兼顾项目必要的准备期限、设计和施工等所需的必要期限，合理确定项目建设期。
”实务中，PPP项目建设期的确定并不统一，有的从项目公司成立开始，有的从项目开工建设之日起算，这个规定为项目建设期的确定又多了一种选择，即自《合作协议》生效日起算，考虑项目必要的准备期限，早于项目公司成立。
（三）对中选社会资本协助项目公司完成融资责任有了更加清晰、规范的描述，引入了中选社会资本的补充融资责任约定和没有履行此项约定的法则。
《合作协议》明确“5.2.7乙方应当确保项目公司采取多种渠道合法地筹集本项目资本金以外的其他资金。如项目公司无法在规定的期限内全额获得本项目债务性资金，乙方负有补充融资义务，乙方应在前述债务性融资期限届满日后的_____日内向甲方提交补充融资方案，并经甲方批准后实施。乙方未按本协议约定向甲方提交补充融资方案，或提交的补充融资方案不能满足本项目融资需要的，乙方应与项目公司共同承担相应责任。”和“7.2.5如项目公司无法在规定的期限内全额获得本项目债务性资金，且乙方未按本协议约定向甲方提交补充融资方案，或提交的补充融资方案未能满足本项目融资需要的，每延期一日，乙方应向甲方支付_____元的违约金。如延期时间超过_____日，则甲方有权单方解除本协议，并且乙方应向甲方支付_____元的违约金。”
除了上述几点外，10号文所附3个针对污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同和运营维护协议，充分针对项目特点，将项目建设、融资、运营、移交不同阶段的产出要求、质量标准、预期效益（果）目标予以详细量化，并融入监管、绩效考核、违约处罚等相关条款中，体现了PPP项目合同体系核心条款的专业性、严密性和系统性，在其他行业、领域示范文本尚未发布前，对其他新的PPP项目有很好的借鉴、参考意义，对已经签约执行的PPP项目针对过程中出现的问题或争议也有很好的示范、参考价值。
我们相信，随着国家层面对PPP规范运作不断出台相关规范文件，PPP模式将日益作为成熟、规范的投融资模式支持国家基础设施和公共服务建设，营造多方共赢的投融资环境。
来源：中国财经报
作者：杨宝昆
作者单位：云南云岭工程造价咨询有限公司
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