2020年之初，“新冠”疫情横扫中国各大省市，甚至已显现向世界各地蔓延的趋势。在全国人民的努力下，“新冠”疫情给中国人民带来的阴霾已逐渐散去，疫情走向已逐渐明朗，全面消除疫情指日可待。不可否认的是，此次疫情给中国经济带来了一定程度的打击，对PPP项目的运作也不可避免的产生了影响。当此之时，财政部办公厅发布《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（政策原文链接可点击文末“阅读全文”）（以下简称“10号文”），可以说给PPP项目各参与方打了一针“强心剂”，让阴霾笼罩下的各方顿有一种“拨开云雾见青天”之感。下文谈谈10号文对进一步规范PPP项目实施的现实意义。
一、示范文本出台的“前世今生”
2014年可以说是PPP项目的开局之年，各类PPP项目如雨后春笋般涌现出来，在基础设施建设和公共服务领域占有了一席之地。紧接着，2014年、2015年PPP项目迅猛发展，数量激增。量变必然引发质变，2017年，财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，也即俗称的92号文，该通知规定了新项目入库的标准及清退出库的项目标准，随即导致一批项目被清理出库。可以说，此通知的出台预示着PPP项目进入“冷静期”。经过2018年一年的稳步发展，2019年开年，财政部又发布了意义重大的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），该意见的出台引领着中国的PPP项目朝着更加规范的方向发展。
直至今年，财政部办公厅发布《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号），而为何专门针对污水处理和垃圾处理项目出台项目合同示范文本，也有其历史背景。一方面，2016年，财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）。2017年，四部委联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）。此两部文件都明确要求政府参与的污水处理、垃圾处理项目需全面采用PPP模式，在政策的推动下，这两个领域已经成为PPP项目的重点领域，并且发展已较为成熟。首先针对这两个领域出台示范合同文本，不仅有利于污水与垃圾处理领域的规范推进，也必将对其他领域的PPP项目产生借鉴意义，促使其他领域相继出台示范合同文本。另一方面，为响应中共十九大提出的“打赢蓝天保卫战”的号召，进一步推进垃圾、污水领域PPP项目的规范、快速发展也是题中应有之意。
二、示范文本说明内涵丰富
《污水处理厂网一体化及垃圾处理PPP项目合同示范文本说明》作为此次《通知》的组成部分，虽内容简短扼要，但足以引起PPP项目各方参与主体的重视。
（一）详述编制依据
在示范文本说明中，对此次《通知》的编制的法律政策依据予以说明，这其中包括《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国合同法》等法律，以及在PPP领域具有重要地位的相关政策文件，如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金〔2014〕76 号、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金〔2014〕156 号，和上文提到的财办金〔2017〕92 号、财金〔2019〕10 号等。
（二）理顺签约逻辑
在实践操作中，因一般确认中标社会资本和社会资本放组建项目公司之间存在一定的时间间隙，为尽快明确实施机构与中标社会资本之间的权利义务关系，对双方产生法律上的约束力，有的项目会选择先与中标社会资本签订投资框架协议，再项目公司成立后再与实施机构签订项目合同。也有的项目会选择先与中标社会资本签订项目合同，在项目公司成立后再与实施机构、中标社会资本签订承继协议。而此次《通知》中的示范文本包括《合作协议》、《PPP项目合同》、《运营维护服务协议》、《承继协议》四个部分，其中《合作协议》、《PPP项目合同》、《运营维护服务协议》（如有）由中标社会资本与实施机构签订，在项目公司成立后再与实施机构、中标社会资本签订《承继协议》，由项目公司承继中标社会资本在《PPP项目合同》、《运营维护服务协议》（如有）项下的权利义务。
此种签约逻辑将此前的两种签约顺序进行了结合，既兼顾了中标社会资本在项目中的权利义务，又合理的对项目公司的权利义务进行了约束，逻辑通顺。这种签约时序的安排也给其他项目提供了很好的借鉴意义，其他领域的新上项目完全可以按照此种模式进行签约。
（三）提示合规风险
合规性一直是PPP项目运作过程应重点关注的问题，在此前出台的种种政策文件中，都会或多或少的提到各种不合规的行为，而《示范文本说明》中将实践中最容易出现的各类不合规行为罗列出来，便于使用示范文本的各类主体尤其是政府方避免出现此类不合规的现象。不合规的行为主要包括前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、未按规定开展政府采购活动、 未按规定进行信息公开等，政府方在实施项目的过程中，一定按照政策规定规范运作，才能让PPP项目稳步运行，取得良好的社会效果。
三、完善《合作协议》内容
《合作协议》共计11条，基本将中标社会资本在PPP项目中的权利义务都涵盖在内，包括对社会资本在项目公司的股权变更的限制、社会资本按时足额缴纳项目注册资本金的义务、社会资本需定时向实施机构缴纳履约担保的义务等。需要说明的是，此文本中的履约担保不同于传统意义上的建设期履约保函，从文本中对履约担保退还时间的设定，我们可以窥探出此保函或保证金是为了督促中标社会资本及时成立项目公司，甚至更进一步的是为了保证项目公司按约签订《承继协议》等。
在11条的内容中，其中较为重要的应属社会资本的融资补足义务，这也是诸多PPP项目着重强调的问题。本次《合作协议》提到的一点值得其他项目借鉴，即需社会资本方向实施机构提交补充融资方案，并需经实施机构批准后方可实施。这种规定使得社会资本的融资补足义务更具可操作性。
《合作协议》中创新性的一点应当是增加了社会资本补充履约责任。虽说在PPP项目实施过程中，主要由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和移交等具体事宜，但PPP项目中相关建设、运营和维护等风险实际由社会资本承担，且项目公司由社会资本实际控制，当项目公司在项目建设和运营过程中出现资金、经营管理困难等导致无法继续实施的情形时，社会资本有义务在合理期限内采取有效措施恢复项目公司履约能力，确保项目的正常建设和运营管理。
四、创新项目合同亮点
《垃圾处理政府和社会资本合作（PPP）项目合同》、《污水处理厂网一体化政府和社会资本合作（PPP）项目合同》在遵循《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）基本内容的基础上，又结合各自行业特点，安排了相应独特性内容。此次示范合同中有较多创新性内容，笔者将挑选几条较为重要、更值得关注的点进行详细说明。
（一）增强项目资金使用监管力度
示范合同中约定项目公司对工程相关单位的款项支付，须按相关合同的约定执行，不得违约拖欠。对支付情况，政府方有权核实，如无正当理由的，政府方有权代为支付，支付的款项从项目公司提交的履约保函中扣除等。PPP项目合同体系中，除作为主合同的项目合同外，还有项目公司与第三方签订的其他合同，为防止项目公司在履行其他合同时出现违约拖欠工程款项的问题，影响整个PPP项目的进度，影响社会的稳定，这次示范合同中明确了政府方有权代为支付相关工程款的权利，项目公司一旦签订合同则认可了政府方的权利。如若在PPP项目推进过程中出现了此类问题，则政府方可以迅速出手解决问题，保证项目正常的推进。
（二）增加项目全生命周期环保信息公开制度
无论哪一类PPP项目，在项目的建设或者后续的运营过程中，项目主体都有义务保障我们所处的环境不受污染，积极响应党中央关于打好污染防治攻坚战的号召。此次示范合同也充分体现了对环境保护的重视，这其中就有要求项目公司在建设、运营过程中要实时更新环保信息，建立健全环保信息公开制度，接受社会与公众的监督。并且要求项目公司在建设、运营的过程中要注意避免对周边设施、建筑物和居民区的干扰。
（三）加强政府方对PPP项目的全过程监管
实现对PPP项目全过程的良好监管既是政府方的职责所在，也是政府方作为PPP项目的参与主体的重要权利之一。PPP项目的全过程包括建设期、运营期与移交期等三个阶段，对于每个阶段，政府方的监管侧重点各不相同。对于政府方关于建设期的监管，示范合同中明确为对工程进度及工程质量履行情况的检查的权利，对有质量缺陷的工程要求返工的权利，委托第三方机构对乙方的建设费用进行审核的权利等。
整个PPP项目全过程中，运营期所占比例最高，也是政府方支付费用的期间，政府方除了需对项目的运营情况进行监督外，还应重点对项目公司提交的运营成本说明情况进行核定，因此《污水处理厂网一体化政府和社会资本合作（PPP）项目合同》中增加了政府方对项目设施运维成本的核定的权利。除此之外，示范合同中另一处体现加强政府方对运营监管的则为对中期评估内容的细化，中期评估的内容主要包括评估内容及程序、评估周期及费用承担等，这些内容的细化都有利于政府方对项目的监管。而对于移交期的监管，移交委员会可以作为政府方的监管手段之一。
（四）安排灵活机动的付费机制
根据垃圾处理和污水处理行业不同的特性及付费习惯，示范合同设置了不同的付费模式供合同双方选择。针对垃圾处理项目，设计了基于基本供应量的付费机制，在明确区分垃圾进场量、垃圾基本供应量、垃圾有效处理量的基础上，围绕不同的垃圾处理量，设置了具体的付费公式。且在垃圾超额处理的情况下，针对超额处理部分设置了特定的超额处理服务费。针对污水处理项目，除与垃圾处理相同的基于基本供应量的分层级付费机制外，还设置了独立报价模式与合并报价模式。所谓独立报价模式即将污水处理服务费与官网处理服务费分开计算，合并报价模式即将上述两种费用合并报价，具体采用何种模式则由项目合作范围、回报机制、投融资结构及采购文件要求等因素确定。
（五）凸显绩效考核的重要地位
绩效考核作为政府评价项目公司的建设、运营情况，保障政府付费的合理性与合规性上午手段，在PPP项目中一直拥有重要的地位。此前出台的多部政策性文件中对此多有提及，如财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文中都明确要求政府付费必须与绩效考核结果相挂钩，不得在降低考核标准设置不考核的情况下，提前锁定、固化政府的支出责任等。在此次示范合同中，针对垃圾处理行业的特性，特意设定了具体的绩效考核方式，且要求将《绩效评价管理办法》作为PPP项目合同的附件，进一步凸显了绩效考核在此类项目中的重要地位。
（六）设定多元化争议解决机制
PPP项目合作周期长，在长达十多年的合作中，政府方与项目公司难免不产生纠纷与矛盾。在产生争议的情况下，友好协商都应当是解决纠纷的首要选择，而此次示范合同设置了项目协商委员会，对于通过协商解决矛盾提供了更可行的方案，为保障公平公众，项目协商委员会通常应当由双方的代表共同组成，以顺利推进争议的解决。
另外，示范合同明确将仲裁作为解决争议的方式之一。虽然最高院于近期颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中，将符合条件的PPP项目协议列为需采用仲裁方式的协议之一，但需要说明的是，上述规定中明确只有PPP项目协议中具有行政法上权利与义务的内容时，该部分内容才必须采用仲裁方式解决争议。因此，在不涉及行政法律关系时，仲裁仍可作为PPP项目解决争议的方式之一。仲裁方式与诉讼方式在解决争议时各有利弊，究竟采用何种方式还是需要根据实际情况与需要在项目合同中予以明确。
（七）设置存量厂网一体化项目资产“特殊条款”
此次示范合同中除多数针对新项目设置的条款外，还针对存量厂网一体化项目设置了特殊的条款，对于盘活存量资产，明确存量项目处理机制，提供了新思路。目前，多地区存在过去已建成的存量厂网一体化项目，而在实践中多数的存量项目已选择以PPP模式运营，在此背景下，将新建项目与存量项目区分开来，针对存量项目存在的特殊问题，如存量项目的移交、存量资产的权属、存量管网的普查等，设置特殊条款，将更有利于存量项目的合规运行。
五、运营维护服务协议必不可少
污水处理厂网运维服务协议也是示范文本的组成内容之一，主要内容包括运营维护责任、项目产出标准、政府方监督管理方式和程序等，该协议也由社会资本方先与政府方签订，后期待项目公司成立后由其承继。出台运维服务协议的示范文本，对于重运营的污水处理厂网项目来说，更有利此类项目的规范运营，提升运维服务的质量。
结语：
虽然此次示范文本的出台只针对垃圾处理与污水处理项目，但示范文本中除适用于上述两个行业的条款外，其他多数条款，如项目资金使用管理、建设期监管、环境保护、中期评估、再融资、争议解决机制等内容，完全可为其他PPP项目所借鉴，其他项目的各类参与主体应认真研究示范文本，参考其中的共性内容，完善自身的项目合同等文本。
可以预见的是，今年仍将是PPP项目稳步发展的一年，是PPP模式深化改革的一年，PPP项目必将朝着更为规范的方向，在我国基础设施建设与公共服务领域继续发挥更大的作用。
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