中关村联创军民融合产业联盟专家咨询委员会主任■张子利
“十三五”期间，军民融合上升为国家战略，各级成立军民融合领导管理机构，制定实施第一个国家层面的军民融合“十三五”规划，组织实施一大批军民融合重大示范项目，军民融合各领域建设取得重大成就。今年是“十三五”规划收官之年，也“十四五”期间军民融合发展规划论证之年。在两个五年规划衔接转进的关键阶段，党的十九届四中全会明确提出加快军民融合发展步伐的新要求。面对这一形势任务，需要认真总结汲取“十三五”期间在推进军民融合发展中的成功经验及存在的问题，进一步探索建立一套更加科学有效、配套完善的融合推进策略，确保“十四五”期间军民融合加速向深度发展，加倍向实际成效转化。
需求牵引和技术推动是军民融合发展的两大动力系统。需求是融合的发展方向，脱离实际需求的军民融合是盲目的、无的放矢的融合，其作用价值将大打折扣，甚至成为形式上的融合、无效的融合；技术是提高融合质量、解决融合重点难点问题的动力之源，离开技术的推动和保障，军民融合只能停留于低水平、低层次的融合。要把需求牵引与技术推动更加紧密的结合起来，通过“前拉后推、推拉并举”形成强大驱动力，才能加快融合发展步伐。
1.要把满足需求作为融合发展的出发点和落脚点。
许多单位在军民融合发展“十四五”规划预研时，都是按照形势分析、指导思想、目标任务、保障措施等基本套路和内容体系展开，在具体表述上存在着雷同泛化、千篇一律的现象。究其原因主要是没有把需求研究作为规划论证的逻辑起点，就规划论规划，就目标论目标，就项目论项目，必然导致脱离实际需求，难以体现本地区、本单位特色。军民融合的目的是为了更好地满足国防军队建设、军事斗争准备、经济社会发展等方面的需求，尤其是国防和军队建设、军事斗争准备需求，是军民融合发展需要首要解决和优先满足的需求，也是军民融合的出发点和落脚点。离开了需求特别是军事需求的牵引，偏离了军事需求的方向，这样的军民融合就背离了初心。因此，论证设计军民融合发展规划，要从需求调查研究和分析入手，切实把本地区、本领域、本行业的军事需求和经济社会发展需求及两者之间的交集搞清楚，以此牵引融合发展方向，规划融合目标，设计融合任务，制定融合措施，确保融合发展有的放矢，按需施建，量体裁衣。防止出现规划制定纸上谈兵，规划任务脱离需求，规划实施“墙上挂挂”。
2.要在深度挖掘分析军民两种需求上下功夫。
国防和军队建设需求、军事斗争准备需求、经济社会发展需求，既有显性的，也有隐性的；既有当前的，也有长远的；既有局部性的，也有全局性的；既有装备设施建设性的，也有政策制度保障性的。搞清搞准搞透需求，是一项十分复杂艰巨的系统性任务。需要运用调研普查、统计分析、综合统筹、专家研讨、结构设计、定性与定量相结合等多种方式方法，进行全面系统的需求分析和挖掘。要运用大数据、人工智能、系统工程等工具手段，规范需求分析的内容要求、数据格式、表述方式、细化程度，以及审批流程等。在需求分析挖掘的内容体系上，可以按照军民融合6+6+1的领域划分组织实施，驻区域内的军队各单位应当根据担负的使命任务，分别提出对地方重大经济建设特别是基础设施建设贯彻国防需求的内容体系，军队社会化保障需求，国防动员需求，依托地方教育资源培养军事人才需求，国防科研和武器装备采购需求，海洋、太空、网络、新能源、生物技术及人工智能等新兴领域需求；地方单位主要从“民参军”“军转民”，军地科技协同创新，军地共建共用基础设施，物流仓储、公共安全、应急救授、抢险救灾等方面，提出军民融合发展需求。在此基础上，对军地各单位、各部门需求进行融合对接，合并重复的，补充缺少的，剔除冲突的，形成完整系统、规范统一的需求内容体系，建立融合发展需求库，并按照类别和重要、急迫程度进行排队，使其成为规划制定中确定建设任务和重大项目的基本依据。在此基础上，再依据可能提供的经费、物资、人力等供给情况，确定需要安排哪些任务和项目，确保建设安排符合需求，建设成果实用管用，建设资源发挥最大效益。
3.要充分发挥新技术在融合发展中的推动作用。
创新是发展的第一动力，尤其是高新技术的研发及应用在支撑世界一流军队建设、促进经济高质量发展中发挥着重大作用。要把高新技术的研发和应用作为促进军民融合深度发展的动力源泉，根据国防和军队建设需求、经济提质增效需求，组织科学家队伍和各方面的专业人员，深入研究论证，前瞻谋划设计，制定军民两用技术发展路线图，加大技术研发投入，融合军地各方面的科研团队、实验室、院士工作站、博士后工作站等，实施军地协同攻关。要把技术创新与需求挖掘、应用场景设计结合起来，围绕解决国防和军队建设中的短板弱项、制约战斗力提升的瓶颈问题、能够有效克敌制胜的“杀手锏”装备，以及军民通用性强、能够改变国际竞争格局的重大技术，设计发展路径，部署重大创新项目，使军民融合成为驱动前沿科研创新的强大引擎。
计划这个有形的手和市场这个无形的手，是推动军民融合深度发展的两种途径、两种机制、两种手段。既要重视规划计划在军民融合发展中的任务部署、行政调控作用；更要重视市场在军民融合发展中的自我调节、竞争择优作用，使有形的手与无形的手“两手齐抓、左右协同”，全面拓展融合渠道和途径。
1.基础性、成熟性建设项目以计划安排推进为主。
在军民融合发展规划中，对于道路、桥梁、机场、港口、码头、通信、电力等基础性建设，以及技术比较成熟、以生产加工制造为主的装备、物资、器材等确定性项目，可以在规划中作出比较详细的设计安排，依靠规划计划的强制性推进建设发展。这些任务和项目，大多可以比较精准的测算具体需求、经费物资投向投量、项目建设部署地点、时间进度安排等，并可运用大数据、人工智能、系统工程等方法，进行全面筹划设计，使这类规划内容可操作、可督导、可评估，防止大而化之、笼而统之，难以落到实处。
2.前沿性、颠覆性创新项目以激发市场活力为主。
对于不确定性比较大，需要探索创新的前沿性、颠覆性科研类项目及“首台套”装备研制，需要在原始创新和反复试错中实现从0到1的突破，因而难以作出详细的计划安排，只能采取摸着石头过河的办法，在不断的探索中找到正确答案。规划这类项目和工作，主要从战略发展方向、未来应用场景、需要解决的主要问题、达到的功能性能指标等方面提出原则性要求，并围绕加快创新步伐、提高创新能力、保障创新实施等方面，对配套政策制度、环境条件建设、成果转化应用等方面作出安排部署，在此基础上，充分运用市场机制的活力，鼓励大众创业、万众创新，依靠更充分的竞争、更活跃的创新，在优胜劣汰、竞争择优中，实现军民融合的创新发展。
3.有形的手与无形的手要相得益彰。要把计划与市场两种手段灵活运用，使两手互相配合，互相赋能。
计划中明确部署的确定性项目和任务，体现的主要是有形的手在发挥作用。但同时，也要注重发挥市场这个无形的手的配合作用。在制定规划时，要在保障措施中部署有利于激发市场活力、调动各方面积极性、强化竞争择优、鼓励创新的相关政策制度建设，使无形的手起到服务保障和促进作用。原创性、前沿性的科研创新等发散性的项目和任务，主要靠市场竞争驱动发展，但也需要用计划手段设计好创新机制和总的目标方向。从当前情况看，在制定军民融合发展规划时，多数单位没运用有形的手，对无形的手重视不够，需要更好地把无形的手充分运用起来。
推动军民融合深度发展，既要积极创造条件引入外部优质资源和互补性资源，弥补本地区、本区域的不足和短板弱项，更要注重把区域内、行业内、单位内的资源和力量充分运用起来，在深度挖掘潜力上下功夫，在盘活存量上想办法。从目前情况看，很多地方在论证军民融合规划中都比较偏重外部资源的引入，有的甚至把军民融合搞成了单纯的招商引资或“双招双引”。应当注意纠正这种偏差，把存量与增量、内部资源挖潜与外部资源引入更好结合起来，在相互叠加中拓展发展空间和战略布局。
1.依靠内部挖潜实现固本强基。
区域内的力量和资源，是军民融合深度发展的根基，需要广泛动员、全面融合本区域的党政军警民各方面力量和资源，在深入挖掘上下功夫，在综合集成上用气力，在提质增效上作文章。要把可以在军地之间共享共用的资源全部盘活，把军队单位因为停止有偿服务而闲置的资源通过军民融合的渠道和方式用起来。尤其要在基础设施、基础建设、基础性应用等方面，最大限度地融合军民两种资源，统筹设计平时应急和战时应战两种需求和功能，实现军事、经济、社会效益相互叠加，达到整体效益最大化。
2.通过外部引入助推固强补弱。
对于一些科技资源、人才资源比较缺乏的地区，在推进军民融合深度发展中可以采取一些有吸引力的优惠政策适度引入外部资源。但在“招商引资、招才引智”中需要紧密结合本地区、本单位实际，突出自身特色，突出招引重点。可以从两个方面确定“双招双引”的重点：一是本地区亟需弥补的短板弱项，通过“双招双引”补齐短板，从而从整体上成倍的提质增效；二是能够凸显本地区优势和特色的高端项目和人才，在这些领域自身有较好的基础条件、资源禀赋和区位优势，一旦引入高端项目和人才，能够进一步打造亮点，在一定区域范围甚至全国形成集聚优势，产生虹吸现象，带动本地区军民融合向领域纵深发展，打造成全国的示范样板。
3.内外互补打造完整融合体系。
任何一个地区和单位，都有自己的相对优势和薄弱环境，在军民融合发展中，需要把内部挖潜与外部引入紧密结合起来，内部挖潜是基础，打牢基础才能求发展；外部引入是寻求快速发展的有效途径，可以起到带动整体发展、提高建设起点的效果。要通过内外结合、优势互补，打造本地区军民融合的完整体系，形成良性发展、可持续发展的生态系统。内部挖潜要为外部引入创造条件，起到筑巢引凤的作用；外部引入要选准方向，切实起到画龙点睛、以点带面的整体带动作用。
从国家层面看，全国的军民融合从纵向上涉及到国家、省、市三级，甚至延伸到一些重点县级单位，成为四级体系；而横向上每一层都涉及到党政军十几个部门。加快军民融合发展步伐，需要把纵向上的上下贯通与横向上的综合一体有机衔接起来，采用矩阵式管理的方式，推进纵向上以领域为重点的融合，横向上以要素为重点的融合，实现条条与块块两个维度的全面融合。
1.发挥纵向优势，推进领域融合。
党政军及各行各业，纵向上自上而下形成的领域及行业指导管理体系，在推进军民融合领域发展上发挥着重要的指导作用。比如，发改和国防动员部门对国防动员军民融合建设发展的管理，教育和训练部门对于人才培养领域军民融合建设发展的管理，铁路、交通、军事设施等军地部门对基础领域的军民融合建设管理，工信、科工、装备等部门对国防工业、武器装备、产业领域的军民融合建设管理，军地科技部门对科技协同创新中的军民融合建设管理，社会保障、后勤保障等部门对于后勤领域军民融合的建设管理，网信、工信、信通等部门对网络空间领域的军民融合建设管理，海洋与海军对海洋领域军民融合建设发展管理，军地航天部门对太空领域军民融合建设发展的管理，等等。这些纵向之间的条条系统，专业性强，关系渠道顺畅，应当充分发挥专业优势，把领域的军民融合规划的更完善，体系更完备，政策更科学。
2.强化横向统筹，推进区域融合。
成立各级军民融合管理部门，主要目的是加强横向之间的统筹协调，避免出现条块分割，纵向上自成体系，横向上互不联系。从战争的角度看，未来战争是多域一体战、多军兵种联合作战，必须建设一体化的联合作战和保障体系，必须推进各领域、各部门、各行业一体化军民融合；从经济和社会发展的角度看，从国家到省、市乃至县级单位，都在推进智慧城市、智慧交通、智慧医疗、智慧社区等智慧建设，需要加强各领域、各行业、各部门横向一体化建设，打通条条之间的壁垒，构建融党政军企、产学研用于一体的军民融合横向大体系，支撑经济社会全面协调发展，促进国家治理体系和治理能力现代化。区域融合重点要为各战区、各战略方向联合作战体系建设和战时的一体化、智慧化国防动员提供坚强支撑和有力保障。
3.注重条块结合，推进矩阵管理。
纵向上的条条与横向上的块块之间，要在中央军民融合委员会统一领导及中央军民融合办统筹协调下构成纵横交错的管理运行矩阵，使条块之间信息上能够上下左右流动，管理上构成四梁八柱的体系结构，运行上形成上下贯通、横向一体的整体合力，实现纵向融到底，横向融到边，纵横一体化。
加快军民融合深度发展步伐，一方面需要调动各级各部门各单位积极性、主动性，依靠良好的政策使各类主体“主动融、自愿融”，以此实现“能融则融”；另一方面也需要采取必要的法制措施强力保障关键特殊领域“服从融、强行融”，以此实现“应融尽融”。
1.强化政策激励导向，引导各类主体积极主动融合。
建立完善的军民融合激励和支持扶持政策体系，从单位考评、资金支持、税收减免、融资上市、职务（职称）晋升等各方面制定配套有效的激励鼓励政策，形成符合本地区本行业的政策“工具包”，充分调动各类主体主动参与、积极投身军民融合事业，形成强大的政策导向。
2.健全法制保障体系，依法强制履行必要的责任和义务。
在建立正向激励机制的同时，对于关乎国家和国防安全的某些特殊领域、特殊行业，要制定刚性法规，强制有关单位及个人履行军民融合责任和义务，而不能只从本单位和个人自身局部利益出发，想融就融，不想融就不融。比如，对于重要基础设备建设贯彻国防要求，网络安全行业龙头企业落实军民融合要求，涉及国家和国防安全的关键核心技术研发应用等，要依法强制其履行军民融合责任和义务，以经济效益服务安全效益，局部利益服从全局利益，当前利益服从长远利益，在此前提下国家适当给予一定的政策性补偿。
3.优化“民参军”营商环境，吸引更多优势民营企业参与军民融合。
近几年，通过完善政策法规，降低民参军门槛，我国民参军到得很大发展。目前，在我国参与军工科研生产及配套建设的1万多家企业中，军工体系企业和“民参军”企业基本上各占一半。吸引更多的优势民营企业参与军工科研生产及配套建设，并进一步提升其参军的层次质量，是打破行业垄断和壁垒，实现军工科研生产提质增效降费的重要措施。为此，可对 “民参军”营商环境进行评估，包括准入门槛高低、资质办理便捷程度、市场开放程度、获得信贷、保护中小投资者、税收减免、甲方合同执行等各个方面。通过评估不断发现问题，改进政策环境。
4.适时组织评估督导，检验政策法规的实际成效。
对各地区、各领域军队融合政策法规执行情况，取得的成效，存在的问题，以及“民参军”营商环境情况，要适时组织评估和督导，及时发现执行中的偏差、政策法规本身存在的问题及不利于“民参军”发展的营商环境。可以结合五年规划周期内的规划评估，在第一年、第二年、第四年，分别进行政策法规年度情况评估；在第三年进行五年规划政策法规中期情况评估；在第五年进行规划期政策法规总体评估。通过政策法规评估，促进执行落实，并从政策法规自身、执行主体、督导检查、营商环境等方面发现存在的问题，针对问题和原因提出改进完善的措施办法，在评估督导中促进政策法规不断健全完善，营商环境逐步优化改进，以此确保“十四五”期间军民融合深度发展步入快速发展轨道。
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