受新冠肺炎疫情影响，中国经济和世界经济都出现了不同程度下滑，且未来发展仍存在较大的不可预见性。在这种背景下，对于地方政府和企业来说，认真审视片区开发的新特点和新机会，统筹谋划片区开发的实施路径，做好顶层设计，就显得尤为重要。本文将对片区开发中这两项规划的实施重点和难点做简要分析。
一、片区开发要做好专项规划
在传统城市建设领域，为配合国土空间规划的实施，一般都会针对特定的区域编制市政基础设施专项规划，重点解决基础设施建设布局、内容、标准等问题。对于片区开发来讲，也同样需要制定这样的专项规划。
1.针对重点领域编制专项规划。
片区开发的建设不是一窝蜂地齐头并进，而是应该有重点、有先后地来安排。各地区、各行业应该根据自身实际情况寻找开发的重点突破口，在当前“新基建”全国如火如荼开展的时候，并不是所有地区都应该建设大数据中心，也不是所有行业都适合人工智能，要量力而行、因地制宜。
2.专项规划要展望未来，更要立足现实。
片区开发在当前科技发展迅猛的背景下，长周期的专项规划一定要与短周期的建设计划相结合，避免由于技术进步带来的投资浪费。
3.市场化主体参与专项规划编制。
传统基础设施领域的专项规划都是由政府部门组织专业规划设计单位来编制，由于经过多年的积累，国家、地方和行业已经有很多成型的编制规范和标准，所以这种做法没有太大问题。但对于片区开发来说，其开发的重点在于后期运营，且市场化企业会占据主导地位。让市场化主体参与规划编制，可以提高规划的落地性，有利于规划实施。
二、片区开发要做好投融资规划
对于地方政府和企业来说，应该认清形势，主动作为。既然是投资，必然以盈利为前提；既然是合作，必然以共赢为目标。面对这样的新形势，在做好片区开发专项规划的同时，做好投融资规划是体现合作诚意和实力、推动合作高效实施的最佳选择。
1、投资边界划分。
合作的前期是要明确分工和边界，专项规划可以明确片区开发的建设内容，但不会给出明确的分工。这种情况下，就需要对开发项目进行分类，并针对不同类别的项目确定不同的投资主体。对于可以通过自身运营收回投资的项目，建议直接采取企业投资，政府做好引导和服务；对于需要部分政府补贴或者投资回收期过长的项目，建议以PPP（政府与社会资本合作）、资源补偿或者财政补助的模式来实施，尽量减少政府直接投资。有了投资边界的划分，政府和企业才能做到“有所为，有所不为”。
2.地方财力评估。
即使在尽量降低地方政府直接投资比例的情况下，片区开发带来的对地方财力的压力也是不容小觑的。城镇化经过多年的快速发展，大部分地方的财力已被严重透支。无论是平台融资、专项债，还是PPP，花的都是未来的钱，但一个地区未来到底有多少财力，还能腾退出多少资金用于片区建设，这个问题一直没有明确的答案。PPP项目实施过程中，要求对地方财政承受能力进行评估，但这种评估过于狭隘，且流于形式，无法从本质上解决区域发展问题，因此需要针对地方未来可用财力进行综合评估，降低投资的盲目性。
3.财政支出路径设计。
地方财力评估解决的是总量问题，但是从财政管理的角度看，如果没有合规的财政支出科目和路径，即使有钱也无法支付。比如《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（2019财金10号文）规定，不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这就意味着地方政府卖地收入再多，也不能用于PPP项目运营补贴支出。同样的道理，针对特定的片区开发项目，也需要设计合理合规的财政支出路径，保障项目的顺利实施。
4.建设时序安排。
片区开发中建设时序的安排受制于多方面因素的影响，如市场需求、地方财力、土地指标、实施难度等，需要进行客观评价和量化分析，并根据外界环境变化及时调整。
5.投入产出分析。
虽然片区开发中大多可以采取更为市场化的方式来进行投资建设，但往往这类项目的投资人都希望地方政府给予相应的优惠政策或资源补偿。比如引入高新技术项目确实可以为地区经济带来一定的外溢效应，如带动产业发展、就业增加、财政和居民收入提高等，所以大多数地方政府会出台一些扶持政策。
但这些政策的“度”该如何把握，给出的优惠条件，需要建立在对具体项目投入产出的量化分析上，并设计出公平合理的资源和政策匹配机制，这样才能促进打造公平公开的市场环境。
6.工作机制梳理。
疫情形势下，片区开发对于跨部门协作的要求更高。以大数据中心为例，前期的选址建设是常规套路，难点在于后期运营，要实现数据的共享，就需要打通政府各相关部门之间的信息壁垒，对外要协调投资人、运营商，对内要协调政府各部门和企事业单位。这种方式与以往政府管理的纵向延伸、条块分割完全不同，需要建立一套全新的、常态化的工作机制来应对这种变化。
因此，对于地方政府来说，片区开发的投融资规划相当于商业计划书；对于投资人来说，投融资规划相当于投资可行性研究报告；对于项目来说，投融资规划相当于实施方案。有了投融资规划的支撑，专项规划才真正具备落地性，政企双方的合作才有规可循，投资收益才有保障。
三、片区开发类项目运作要点浅析
疫情形势下，开发园区片区综合开发类项目越来越受到各地方政府的重视，因为其具有较强的经营性收益属性，自身具备“造血”能力；同时还能为地方政府带来税收、解决就业、促进经济发展。在此类项目运作过程中，开发区平台公司、央企、上市公司产业主体等共同成立SPV项目公司，结合产业基金架构解决各方出资和项目融资问题。项目公司负责片区类项目的建设招商和运营，通过项目运营收入、资产处置、招商及政府专项补贴和奖励政策实现投资方的回报。下面将从实际操作出发，对运作要点做简要分析。
1.合作伙伴的选择问题
为保障政府合法合规选择合作伙伴，宜采取政府采购等公开方式选择合作伙伴，一般可为社会资本中的建设企业和产业招引企业组成联合体共同参与。
片区开发类项目的社会投资人一般分两类：一类是以建筑企业为主，此类企业建筑实力比较强，但一般不具备产业园招商及运营能力；另一类以产业规划及招商策划企业为主，此类企业虽然具备丰富的产业规划及招商策划经验，但是建筑实力普遍不足。可针对不同的项目情形，投资人的选择目标、选择方式、绩效考核都不尽相同。需要结合项目实际情况进行科学合理的分析后再设计方案。
2.项目的分期实施
片区开发类项目具有子项目种类多、投资体量大、建设周期长等特点，可在项目规划阶段，就对项目的实施安排进行详细研究，充分考虑项目实际（资源、时间、环境等）和拟招商引资企业的投产需求，科学划分项目功能，合理分配资源，制订符合项目特点的分期实施计划，并在编制可行性研究报告和项目立项等前期工作中统筹考虑。
同时，在项目实施方案设计、财务分析以及片区项目开发合同编写等环节都需要考虑分期实施的问题，并进行合理安排：（1）在编制实施方案时，对各期项目的建设内容、施工工期、合作期限等需要做明确的区分；（2）在进行财务分析时，需从融资计划、折旧摊销、成本收入、可用性服务费等方面分期计算；（3）在片区项目合同中，为了避免因为分期实施而导致运营期可用性服务费和运营维护费的计算出现问题，需要在相关费用的计算和支付、考核和违约条款的设定等方面进行详细的约定，以防止后期合同执行时出现偏差。
3.项目土地的取得
不同于大多数的基础设施和公共服务设施，片区开发类项目的土地性质一般为工业用地，主要通过有偿使用的方式取得。为保证用地程序的合法合规，在项目运作过程中，需妥善解决土地使用权的权属问题。
根据项目土地使用权现状及土地性质，可由政府出资代表与社会资本合资成立的项目公司作为主体，通过招拍挂或者协议转让的方式取得项目用地，以确保项目实施的规范性。
根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）文件中，明确规定：“地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先行以租赁方式提供用地，承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式，或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。”该文件对地方政府以租赁和土地使用权作价出资或者入股等方式供应土地进行了说明，拓宽了片区开发类项目的供地渠道。
片区开发类项目模式操作的关键点在于从保证合法合规，防控政府债务；平衡项目收益，解决项目融资。从规划、可研、方案设计到投资人选择；从合同谈判、项目落地再到项目执行，各项工作都需要统筹兼顾，合理安排，如此方能实现项目的最终目标。
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