特许经营、政府购买服务与PPP的区别与联系

特许经营是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用。

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。

特许经营、政府购买服务与PPP三者在模式上有一定的相同之处，但是，实际又有许多本质的区别和联系。下面，笔者结合自己学习和掌握的知识和经验，谈一下三者的区别与联系，以供大家学习和理解。

1. 授权主体

1）特许经营

县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施机构

2）政府购买服务

各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位、党机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的社团组织（购买主体）

3）PPP

政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构

2、参与者

1）特许经营

我国境内外法人或其他组织（特许经营者）

2）政府购买服务

在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量（承接主体）

3）PPP

已建立现代企业制度的的境内外企业法人，不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（113号 文）；已经建立现代企业制度、实现市场化运营，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司可作为社会资本参与当地PPP项 目（42号文）

3、审批权限

1）特许经营

部门依托本级人民政府，会同发展改革、财政、城乡规划、国 土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

2）政府购买服务

各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

3）PPP

财政部门（或政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

4、选择方式（特许自筹自建，但PPP是个空白）

1）特许经营

招标、竞争性谈判等竞争方式

2）政府购买服务

按照政府采购法的有关规定，采用公开招 标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体

3）PPP

公开招标、邀请招标、 竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购

5、适用范围（购买服务范围的演进；特许和PPP的重合）

1）特许经营

能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动 (2015年第25号令)

2）政府购买服务

(一) 基本公共服务。

公共教育、劳动就业、人才服 务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、 环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；

(二) 社会管理性服务；

(三) 行业管理与协调性服务；

(四) 技术性服务；

(五) 政府履职所需辅助性事项；

(六) 其他适宜由社会力量承担的服务事项

(财综〔2014〕96号）

3）PPP

能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫 生、养老、教育、文 化等公共服务领域 (国办发〔2015〕42号）

4）其他适宜由社会力量承担的服各事项，都包括哪些呢？

①在2015年8月3日，国办发〔2015〕61号《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》中，第（十三）条提出“积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务”。

②2015年10月11日，国办发[2015]75号《关于推进海綿城市建设的指导意见》中，第十一条也提 出了 “积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务”。

③在水利部、住建部的相关文件中均出现了类似内容。

④在2015年6月25日，国发〔2015〕37号《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》 中，第三部分“创新融资体制机制”里，第（一）项的题目是“推动政府购买棚改服务”， 第（二）项的题目是“推广政府与社会资本合作模式”……两种提法已然并列出现。

6、回报机制

1）特许经营

有两种付费路径，使用者完全付费或者政府缺口补贴；完全由政府付费的项目，不适用于特许经营。

2）政府购买服务

政府付费

3）PPP

包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式

7、财政支出性质

1）特许经营

政策空白

2）政府购买服务

纳入地方政府债务限额

3）PPP

财预〔2014〕351 号：

财政部门对地方政府负有偿还责的存量债务进行逐笔甄别，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务；

8、法律关系

1）特许经营

2015年5月1日生效的 《行政诉讼法》，将 特许经营协议的履行、 变更、解除纠纷划入了行政诉讼受案范围， 最高院司法解释进一步予以明确，并指出特许经营协议属于行政协议。

2）PPP

财金〔2014〕113号 《政府和社会资本合 作模式操作指南（试 行）》，约定PPP项目纠纷可以进行仲裁， 并认为PPP项目中政府和社会投资人是平等的民事法律关系。

9、PPP、特许经营、政府购买服务三者的相关联系

发改投资[2014]2724号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》政府和社会资本合作（PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

1）特许经营（非商业特许经营）是PPP的一种可采用的方式；但不要混着做，如果做特许经 营，就按特许经的流程和规范要求做；

需要差额付费的，可以做特许经营，但需要根据PPP相关规定进行财政承受能力论证；

2）政府全额付费的项目，不适用特许经营管理办法，但可以以政府购买服务的形式做PPP；

3）公益项目只能按PPP做，不能做特许经营，如市政道路只能做PPP；

4）政府购买服务是PPP的一种支付手段；两者是交集的关系；

10.其他

1)PPP项目是否适用招标投标法实施条例第九条第三款，招标投标法实施条例 第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自 行建设、生产或者提供的，无须二次招标。但是对于PPP项目是否能够适用 该条规定，存在不同看法。采取中立原则，两者均可，为操作留空间。

2)有观点认为，特许经营项目不属于政府购买服务，不应再按照政府采购的思路来评价特许经营项目，或者执行政府采购流程，是不对的。对于完全使用者付费的，且无政府股东的，可以不用采购流程；但对于未来有预期的政府补贴的不可以或者政府参股的。

3)鉴于PPP流程过于繁复，如果能够纳入政府采购指导性目录的服务项目，应当实施购买服务，当然以不突破地方政府债务额度为前提。

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