地方债的“前门”开得越来越大。2018年前三季度，中国地方政府发行新增债券逾2万亿元，已经接近全年2.18万亿元的限额，达到起步之年2015年发行量的三倍有余。从7月份开始，中央对地方债务去杠杆的节奏也开始出现边际放松。
但中国仍然需要继续加大新增地方债发行，为财政、特别是地方财政提供更大的空间。
首先，地方债的加速发行并没有阻挡基建投资增速断崖式的下滑。2018年前三季度基建投资（不含电力）增幅已从2017年的18%降到3.3%，上次出现如此大幅度下滑还是在2012年中国经济深度下探的时候。
同时，地方政府的财政空间也在收缩。在推行积极财政大规模减税的背景下，地方政府自身财力会随着减税降费承压，同时又要保证刚性民生支出和合理基建支出的资金需求，其财力缺口将会继续加大 。
目前为止，地方债的发行仍无法完全替代城投的准财政功能。就算所有的新增地方债券能有杠杆撬动作用，按国务院规定的固定资产投资项目资本金20%到30%的比例估算，2018年2万多亿元的新增地方债最多能撬动6万多亿元的资金，这和每年动辄15万亿元左右的基建资金需求相差甚远。地方将不得不继续依赖平台公司填补基建资金缺口。
为进一步弱化城投平台的融资功能，降低地方政府隐性债务风险，中央政府应该会继续扩大地方政府的总体新增额度，特别是新增专项债。标普全球评级预计，2020年中国地方政府新增债券指标将达到4万亿元左右，较2018年翻一番。
但是，化解隐性债务风险、拓展地方财政空间不能仅靠地方债新增总量的提升，还需要更合理的分配结构，在适当的过渡期内对欠发达和目前债务率较高的地方有所倾斜。这在目前经济增速放缓的情景下尤为重要。
目前新增地方债限额分配多倾向于财力强、举债空间大的地区，因为这些地区的现有债务率偏低。而财力弱、举债空间小、债务风险较高的地区少安排或不安排。但后者往往才是更需新增限额的地方。
2017年地方政府债务余额为16.5万亿元，而中央政府给的2018年地方债限额近21万亿元，这两者的差额比新增地方债额度高出2.3万亿元。对于北京、上海、浙江、广东等相对发达的地区来说，现有债务余额与债务限额相比尚有不少余量，但其本身对债务额度的需求其实并不高。特别是北京，2017年的债务限额和其实际的债务余额之间尚有高达4000亿元的债务空间，而其自身财力较强，如此高的债务空间和相对较弱的地区形成鲜明对比。
相比之下，天津、内蒙古、贵州、湖北、湖南和辽宁等省市区的债务余额已达到其限额的90%以上。尤其是贵州、辽宁（除大连）、青海和新疆等地区，2017年的新增债务额度为零，或增幅明显低于其它省份。
限定欠发达地区的新增限额以控制其债务率有其合理之处，比如这些地区负债率本身就比较高，同时还缺乏充足的还款资金来源。但从化解债务风险的角度来看，现有分配方法未能提供充足的举债空间，可能不利于减少这些地区对隐性债务的依赖并稳定当地的财政支出。
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新增额度的债券类型结构也不利于拓展欠发达地区的财政空间。今年8月份以来，地方政府专项债发行进度明显加快，成为地方债新增发行的主力，而一般债发行增长并不明显。根据预算法规定，一般债进入公共预算管理，由政府的税收和非税收入来偿还。专项债进入政府性基金预算账户管理，由政府性基金收入来偿还，但不难发现，超过85%的政府性基金收入还是来自国有土地收入。
在这种情况下，本身土地出让收入源缺乏的地方政府往往无法真正利用专项新增发债。体现在各省份的一般债和专项债的比率上，欠发达地区的专项债比例通常很低。所以对于贵州、黑龙江、宁夏、内蒙古、云南这样的地区，应该考虑适当加大一般债发行的额度安排，为其项目支出提供更好的支持。
总而言之，拓展地方财政空间、化解地方债务风险不能只盯住债务率这个指标，还须充分考虑地区差异性，从限额分配和债券类型结构入手，为欠发达地区把“前门”开得更大一点，帮助它们逐步关上隐性债务的“后门”。
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