近日，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为深入贯彻落实若干意见，自然资源部5月28日印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔 2019〕87号），并对国土空间规划体系要点进行解读。
国土空间规划自然资源部解读要点：
国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成
新的空间规划体系更加注重落实新发展理念
国土空间规划按层级和内容分为“五级三类”
做好新的国土空间规划与现有规划的衔接工作
地方政府要做好国土空间规划编制前期准备工作
结合新规划体系的建立 大幅提高规划审查行政效率
关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见图解
自然资源部于5月23日发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国务院新闻办公室于2019年5月27日举行新闻发布会，请自然资源部副部长赵龙、自然资源部总规划师庄少勤、自然资源部国土空间规划局副局长张兵介绍《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况，并答记者问，主要围绕以下问题展开。
一张蓝图干到底，不得随意修改
自然资源部副部长赵龙
一是贯彻党中央重大决策部署，坚定不移推进“多规合一”。
自然资源部将继续坚持党对规划工作的领导，按照确定目标，坚定不移推进和实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”，落实好《若干意见》各项部署，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。
二是坚持科学编制，严格实施监督。
落实新发展理念，坚持以人民为中心，促进高质量发展，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，优化国土空间结构布局，保护生态屏障，开展生态保护和修复，完善基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，突出地域特色。规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施，严禁违规建设；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
三是坚持“放管服”改革，着力提高行政效率。
在规划审批中，要减少报国务院审批的城市数量，同时按照“管什么就批什么”原则，精简规划审批内容，重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面进行控制性审查，大幅压缩审批时间，提高行政效率；要结合“多规合一”，推进用地审批和规划许可“多审合一”“多证合一”，切实优化营商环境，体现“多规合一”改革效果。
四是坚持上下联动、多方合作、久久为功，一张蓝图干到底。
《若干意见》的发布，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程，不可能一蹴而就，需要各地区各部门按照党中央、国务院部署，明确目标要求，落实主体责任，上下联动，形成合力，以钉钉子精神久久为功，一张蓝图干到底。
新的空间规划体系更加注重落实新发展理念
自然资源部副部长赵龙
与原有的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划还有其他的空间类规划相比，新的空间规划体系首先是更加注重落实新发展理念，促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心，满足人民对高质量美好生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。具体有五方面：
第一，新的规划体系有利于实现“多规合一”。
过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。这次党中央、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划“一张图”，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。
第二，是体现国家意志的约束性规划。
《若干意见》明确规定，国土空间规划是自上而下编制，同时还规定下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。目的是要把党中央、国务院的重大决策部署，把国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上，保障国家重大战略落实和落地。
第三，是强化规划权威的规划体系。
一是明确国土空间规划的法定性，国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更。二是明确规定要先规划、后实施，各项开发建设活动要符合规划，不能违规进行建设。三是规划不是一成不变的，但对规划的调整和修改要有严格的限制。四是明确严格规划的实施监管，要求管控边界和约束性指标要落地；五是对违反规划的行为进行严格查处。
第四，是用先进技术支撑的规划体系。
国土空间规划的基础信息平台建设，要利用最新的自然资源调查数据，应用全国统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间数据，利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台。
第五，是落实“放管服”改革的规划体系。
一是减少报国务院审查总体规划的城市数量；二是按照管什么就批什么的原则，重点实行控制性审查，减少过去审查内容承载过多的问题。同时把县以下的规划审批权力交给省级政府。
国土空间规划按层级和内容分为“五级三类”
自然资源部总规划师庄少勤
“五级三类四体系”
国土空间规划“四梁八柱”的构建，也是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。
从规划运行方面来看，可以把国土空间规划体系分为四个子体系：按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系；从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。《若干意见》指出，2020年要基本建立国土空间规划体系。自然资源部组建以来就着手来推动这四个子体系重构的前期工作，目前已经形成了一些阶段性成果。
从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为“五级三类”。
“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。
“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
地方政府要做好国土空间规划编制前期准备工作
自然资源部国土空间规划局副局长张兵
关于新的国土空间规划和现有规划的衔接工作，将从三方面展开：
第一，要加快开展全国的国土空间规划编制工作。这是整个国土空间开发保护利用修复的一个总纲，体现的是战略性、系统性的安排，是非常重要的内容。目前各省已经在开展省级国土空间规划的编制，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。
第二，对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，保证营商环境顺畅衔接。在做好协调性和一致性处理的过程中，有四个“不得突破”：一是不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；二是不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；三是不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；四是不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。四个“不得突破”是协调性和一致性的工作底线。
第三，规划立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城乡规划法》都是有效法律，要继续落实好这些法律，同时要加快国土空间规划相关法律法规的建设工作。自然资源部将牵头抓紧梳理和国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规的有关内容要进行梳理，按程序报批，取得授权后进行实施，做好过渡期内法律法规的衔接工作。
结合新规划体系的建立 大幅提高规划审查行政效率
自然资源部副部长赵龙
要解决规划审批周期过长的问题，大幅压缩规划的审批时间。主要有四方面：
第一，减少报国务院审批总体规划的城市数量。过去土地利用总体规划和城市规划报国务院审批的城市，分别是106个和108个，其中31个省会城市和直辖市，5个计划单列市，剩下的主要是按城市规模来确定的。所以，这次要体现地方对规划的自主权，主要是落实国家的控制性指标和管控边界。国务院审批城市重点是计划单列市、省会城市、直辖市这三类，一共是36个城市，其他指定城市要大大减少。初步设想的名单大概在50个以下，在审批数量上要减少一半。
第二，改变审查的内容。《若干意见》明确指出管什么就批什么，上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到控制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系四个方面，审查内容会大大减少。初步的设想是把报国务院审批总体规划的审查时间尽量控制在90天之内。
第三，取消编制大纲或规划纲要的审查环节。就是在规划成果正式上报前的一个中间审查环节，减少重复性的审查，取消这个环节也可以压缩时间。
第四，对于市县一级不是报国务院批准的城市审查的内容和程序，由省一级人民政府根据自身的实际情况来确定。把这个权力交给了地方，地方根据自身的实际确定审批的内容和程序，也会进一步提高审批的效率。
意见全文及图解
自然资源部发布的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。强调实现“多规合一”，做好过渡期内现有空间规划的衔接协同，明确国土空间规划报批审查的要点，改进规划报批审查方式，并做好近期相关工作。
各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。部将印发国土空间规划编制规程、相关技术标准，明确规划编制的工作要求、主要内容和完成时限。
各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。
按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。其中：
3.1 省级国土空间规划审查要点包括：
①国土空间开发保护目标；
②国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达；
③主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；
④城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；
⑤生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施配置要求；
⑥体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；
⑦乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；
⑧保障规划实施的政策措施；
⑨对市县级规划的指导和约束要求等。
3.2 国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：
①市域国土空间规划分区和用途管制规则；
②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；
③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；
④中心城区城市功能布局和用地结构等。
其他市、县、乡镇级国土空间规划的审查要点，由各省（自治区、直辖市）根据本地实际，参照上述审查要点制定。
简化报批流程，取消规划大纲报批环节。压缩审查时间，省级国土空间规划和国务院审批的市级国土空间总体规划，自审批机关交办之日起，一般应在90天内完成审查工作，上报国务院审批。各省（自治区、直辖市）也要简化审批流程和时限。
① 做好规划编制基础工作。本次规划编制统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础。
② 开展双评价工作。各地要尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度。
③ 开展重大问题研究。要在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，专题分析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，积极开展国土空间规划前期研究。
④ 科学评估三条控制线。结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线划定情况，进行必要调整完善，并纳入规划成果。
⑤ 各地要加强与正在编制的国民经济和社会发展五年规划的衔接，落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。
⑥ 集中力量编制好“多规合一”的实用性村庄规划。结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制“多规合一”的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编。
⑦ 同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。
⑧ 各级自然资源部门要按照《若干意见》和本通知精神，结合本地区实际制定落实方案，把建立国土空间规划体系并监督实施作为当前工作的重中之重，抓紧、抓实、抓好。
来源：国新网、中国政府网、中国自然资源报内容
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