2021年建筑业十大预测及投融资模式展望

一、2021年建筑业十大预测

2021年注定是传统基建转型升级蓬勃发展的一年，在这一浪潮中，无疑伴随着机遇和挑战，而作为支撑中国经济发展的重要支柱，建筑业扮演着中流砥柱的角色，各个建企则是汇集成产业链中的涓涓细流。

你认为以上十大预测中，哪一个能成为现实……？

二、2021年建筑业投融资模式展望

2021年高速铁路、市域铁路、城市轨道、新型城镇化建设、乡村振兴这些重大项目建设，为建筑业的蓬勃发展，提供了广阔舞台。但是地方政府债务高企，隐性负债管控愈加严格，2021年基础设施投融资模式如何选择呢？

1.政府专项债直接投资模式

2014年国发43号文确立“修明渠，堵暗道”严格整治地方政府性债务后，专项债成为地方政府当前进行合法举债的途径，发行规模也逐年增大。2018年中央经济工作会议首提“较大幅度增加地方政府专项债券规模”，故2019年专项债共发行2.59万亿元，较上年专项债券发行金额1.95万亿元提高了32.8%。但2019年中央经济工作会议并未提及增加专项债规模字样，反而因为受疫情影响，2020年截至11月，我国发行的专项债券已超4万亿元，较上年同期专项债券发行额提高了57.8%。

专项债的大规模发行逐渐产生使用效率不高、借新还旧、过度依赖土地出让收入等问题。2020年12月8日，财政部原部长楼继伟在主题为“锚定高质量、服务双循环——新格局下政府债可持续发展“研讨会议上表示，“要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比”。2020年12月23日，现任财政部部长刘昆在人民日报上发表文章《建立现代财税体制》，其中明确指出:“完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。”今年的中央经济工作会议也未像2018年提出专项债额度表述。笔者预测，随着全球疫情好转，明年新增专项债额度不太可能进一步扩大，维持或缩减将是2021年政府专项债的基调。因此，以专项债为核心的投融资模式可能并不是明年政策倡导的主流投资模式。

对于资金充裕或政府专项债可以满足项目实施资金需求的地方政府，可采用政府直接投资模式实施。即由政府直接出资，指定相关单位（行业主管部门或本级企业）具体实施，由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入政府预算支出等作为开发建设资金来源。管理实施依据参照政府投资项目相关规定。

政府直接投资可节约融资、建设成本，可选择实力较强的区域建筑央企、地方国企、民营企业实施，再引入专业的运营管理商，从而带动区域发展。

2.类EPC+F模式

EPC+F或类EPC+F模式是当前市场上出现较多的基建投融资模式。此类模式中，地方国企或政府平台公司作为代建方或项目立项主体出现，承担项目立项、招标、代管代建等职责。笔者认为，EPC+F模式也并非会议提及的社会资本方参与模式。首先，EPC+F模式没有法律支持，会议对社会资本方参与模式的表述是“完善”，所以不太可能为EPC+F“创造”一套政策体系；其次，由于会议导向的是民生基础设施领域，具有显著的公益属性，地方国企或政府平台公司参与此类项目可能涉及地方政府隐性债务问题。而本次中央经济工作会议又提出要“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”，用词严谨。刘昆在12月23日发表的《建立现代财税体制》也提出：“完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子”、“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。”由此判断，EPC+F模式在明年可能也难以获得政策认可。

3.PPP模式

合规的PPP仍将是明年政策支持引导的社会资本投融资主要模式之一。财政部12月4日发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第五条规定：“政府和社会资本合作等涉及财政支出责任的项目，应当坚持必要、可承受的财政投入原则，健全财政支出责任监控和风险预警机制”。该条款规定了PPP必要、可承受的财政投入原则，并未将10%红线写入法律，意味财政部留出了通过部门规章或规范性文件调整PPP预算支出比例的空间。

4.特许经营模式

特许经营可能是明年政策鼓励支持的基础设施投融资模式之一。首先，特许经营有《基础设施和公用事业特许经营管理办法》作为法律依据，是现有法律框架内的合法模式；其次，特许经营模式可以适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，符合会议指向的民生基础设施建设领域。

而在最为重要的项目收益来源方面，12月份部委密集出台的政策对特许经营模式有了更好的注脚。12月17日，财政部《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》发布，相较于2019年《政府会计准则第10号》对特许经营项目只字未提，本次《应用指南》明确规定“对于符合本准则‘双特征’和‘双控制’标准但未纳入全国 PPP 综合信息平台项目库的特许经营项目协议，在本准则首次执行日，有关衔接规定如下：

1.协议中不含提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的，在本准则首次执行日，政府方应当参照已入库项目的新旧衔接规定进行会计处理。

2.协议中含有提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的，政府方应当按照《政府会计准则第5号——公共基础设施》、《政府会计准则第8号——负债》等准则规定，对政府方控制的公共基础设施及相应的负债进行会计处理。”可见，符合双特征和双控制标准、不含有提前锁定、固化政府支出责任等兜底条款的特许经营项目将参照入库PPP项目进行会计处理，该类特许经营项目在政府付费方面将更有保障。

此外，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”其中提及的其他开发经营权益也为特许经营项目收益来源多样化提供了政策依据。12月15日，住房和城乡建设部印发了《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）》，其中的“片区综合开发”就可以看做“其它开发经营权益”。《清单》明确规定：“创新老旧小区及小区外相关区域‘4+N’改造方式。一是大片区统筹平衡模式。把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目统筹搭配，实现自我平衡。二是跨片区组合平衡模式。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。三是小区内自求平衡模式。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。”在用地方面，《清单》规定：“整合利用小区内空地、荒地、拆除违法建设腾空土地及小区周边存量土地，用于建设各类配套设施和公共服务设施，增加公共活动空间。结合实际情况，灵活划定用地边界、简化控制性详细规划调整程序，在保障公共利益和安全的前提下，适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控，有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求、放宽控制指标。”

同时地方层面，对于旧村改造项目也已出台相应政策，12月22日广州市出台《广州市旧村全面改造项目涉及成片连片整合土地及异地平衡工作指引》规定：“已纳入旧村全面改造范围，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡，或涉及重点区域、重要地段、重要节点，或需要成片连片统筹的项目，可通过改造主体整合收购邻近的国有建设用地（闲置土地除外）或将政府储备用地与村集体用地（国有性质、有建设用地合法来源文件）置换，实现节约集约用地。对于受白云国际机场、白云山、生态与水源保护、军事用地、历史文化保护等特殊控制区影响，且无法通过整合土地实现盈亏平衡的旧村全面改造项目，可采取联动改造、储备用地支持等方式进行异地平衡。”

笔者认为，上述老旧小区改造、旧村改造的“片区开发”也满足特许经营项目其他开发经营权益的政策要求。由此，笔者判断，“特许经营+开发经营权益/片区开发”类型的模式可能成为明年乃至往后一个阶段政策鼓励社会资本方投资民生基建领域的重要方向。

在片区开发方面具体由授权地方国企或其引入的社会资本成立的项目公司（本级国企或其与社会投资方成立的项目公司）利用自身资源优势，为项目提供投资、开发建设（包括土地整理、七通一平）及运营等整体服务，政府方按照特许开发授权协议约定，履行规则制定、绩效考核等职责，并根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付相关费用，合作期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方指定接收机构（对于没有移交内容的项目，可不移交）。

特许开发资金来源主要根据开发时序安排资金使用计划，并通过组合政府专项债、设立专项开发资金池、滚动纳入预算、开发收益权等多种渠道作为开发建设资金提供来源。

本模式的运作思路是将项目的收益回报模式以项目自身经营收益+政府投资（补贴）相结合，在项目获取经营收益的基础上，由政府方和社会投资人约定，根据经济发展情况结合财政增收情况，按约定比例和额度分享超额收益或给予缺口补贴。政府投资补贴上限应不高于项目区域范围内财政收入增量协议中约定的项目公司可分享部分，若项目区域内的财政收入不增加，则企业无补贴收入，亦不形成政府债务。因本模式将政企债务进行了良好隔离，产城密切结合，项目未来收益可期，可融资性较强，具有较强的可操作性。因为有政府性资金支出，必须严格按照《政府投资条例》相关规定进行项目管理和实施。此种模式与HXXF的产业新城开发性PPP模式基本一致。

5.ABO模式

近期兴起的ABO模式与土地成片开发高度契合，ABO模式与特许开发模式基本一致，2021年预计在部分敢闯敢试的地区有较大的应用空间。

ABO即授权—建设—运营，在片区开发被大力提倡并推广实施的当下，ABO无疑是备受关注也是最为热门的“关键词”之一，也是近期各领域专家们讨论最为热烈的话题。实务中有人理解ABO：是由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作模式。也有人理解为：是地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，政府方按约定给予一定财政资金支持，合作期满后将项目设施再移交给政府方的合作方式。

在当下规范地方政府融资举债、防范金融风险的政策背景下，ABO模式如何依法合规地应用？笔者建议如下：

（1）ABO模式下授权项目业主应经过竞争性程序。

实务中有专家认为，ABO主要针对的是公共服务和基础设施建设领域，实质上是一种“公公合营”模式。在授权国有平台或公司作为项目业务时，采用政府直接授权的方式尚属可行，但如果是其他社会投资人参与，尤其是民营资本参与，这种直接授权的模式必然存在巨大的法律与政治风险。为此建议，任何涉及其他非地方政府所属国有或平台公司的社会投资人等其他主体参与时，都必须坚持采用合法合规的竞争性采购程序。如未通过竞争性程序确定社会资本投资人，存在因程序不合法不合规而导致合作协议主体不适格的法律风险，进而可能因合作协议违反政府采购法等相关法律导致无效，也将给合作各方主体带来不可估量的损失。

（2）采用政府购买服务的ABO模式。

ABO一般属于政府采购行为，履行了相关政府采购手续(服务或工程)的ABO项目本身即是合规的，如果项目业主是平台或国有公司，其以自身市场化主体身份进行融资时，如政府不承担兜底责任，应该视为是合规的。但依据2020年3月1日生效的《政府购买服务管理办法》，政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目以及融资行为，是不能纳入政府购买服务项目范围的。

（3）采用特许经营的ABO模式。

不纳入政府购买服务范围的ABO模式，政府只是按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》采购和授权特许经营权投资、建设和运营的主体，没有对运营本身进行保底支付，政府并不承担支付费用的责任，实质上只是授权特许运营，只是采购项目的特许经营主体。有专家观点认为：对于采用财政补助的片区特许开发合作开发模式，在当某一部分未来财政支出责任被固化下来，有可能成为受托开发机构融资的还款来源时，可能会存在违规举债的风险。因此要求财政对社会资本或项目建设成本等不承担兜底责任，财政部门仅承担依照既定财政预算和计划、专项资金管理办法等向片区开发主管部门拨付开发建设和经济发展等资金的责任，并不对合作项目的开发建设成本和购买服务等费用承担兜底责任或支付责任。且付费要依据绩效考核的结果，否则也会涉嫌“固定回报”。

（4）通过ABO实施的委托建设运营开发区模式。

对片区委托开发依据的是国办发〔2017〕7号文“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”。有专家认为：通过混合型ABO进行的委托建设运营开发区筹资模式，在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益。尽管模式较为复杂，但因其政企债务的良好隔离，与城镇化的紧密切合，可融资性的充分体现，而使其通过独立或与PPP及地方债组合的方式，逐渐发展成为基础设施建设的主要模式。

6.TOT和TBT模式

我国现有政策融资环境支持TOT和TBT模式。中国目前经济收益良好稳定的城市轨道、高速公路、铁路支线、专用线以及污水处理厂为数不少，而且还有少量城市间高速铁路，这些现金流量可观而且已经基本明朗化的项目对投资者来说极具吸引力。通过前面分析融资模式的突破口在于TOT中项目的转出，既然中国有这么多对投资者有很大吸引力的有收益的存量项目，那么，项目转出就有了可能。

中国民间资本总额十分庞大，2005年12月末，中国城乡居民储蓄存款已超过10万亿元人民币。一直以来，由于缺少丰富的投资渠道和金融产品，加上近年来股票市场的低迷，大量的民间资金滞留银行，同时在国际市场上仍有数千亿美元的游离资本在寻找投资对象。这些都表明存量带增量建设项目实施TOT或TBT项目融资模式有充分的资金保障。

TOT融资模式中，政府通过TOT一次性融得资金后，会在BOT项目中入股，甚至主导项目的实施。这样，其他投资人就不用担心财务上和政府履行合同上的问题，而且有了政府的强力参与，又有了资金的保证，就大大增加了项目实施的成功率。

从国家的政治环境上讲，中国已经在很长一段时间内保持政治稳定，经济稳定快速发展，投资环境逐步改观，政府诚信也在逐步提升，相关法律体系越来越完善。

TBT模式从政府的角度讲，TBT盘活了固定资产，以存量换增量，可将未来的收入现在一次性提取。政府可将TBT融得的部分资金入股BOT项目公司，以少量国有资本来带动大量民间资本。众所周知，BOT项目融资的一大缺点就是政府在一定时期对项目没有控制权，而政府入股项目公司可以避免这一点。

从投资者角度来讲，TOT项目融资的方式很大程度上取决于政府的行为。而从国内外民营TOT项目成败的经验看，政府一定比例的投资是吸引民间资金的前提。在BOT的各个阶段政府会协调各方关系，推动BOT项目的顺利进行，这无疑减少了投资人的风险，使投资者对项目更有信心，对促成BOT项目融资极为有利。

我们预计在地方政府降负债、稳增长的大环境下，把存量项目盘活，以增量带存量也将是2021年基建投融资市场值得关注的一个重要模式。

来源：基建通

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