国信招标集团江苏分公司 周晓卫
一、项目背景
随着社会经济的发展，人们的生活水平、消费水平、养老观念的变化，人们的养老需求逐步向多层次、多元化、个性化方向发展。养老不仅要满足基本的衣、食、住、医的需要，同时还希望在养老机构里能也能满足沟通、交流、娱乐、休闲、学习、教育、有为、亲情、临终关怀等需要，即使是基本的衣、食、住的需要，也发生了改变，老年人不仅要吃饱，而且要求吃好、科学地吃、营养地吃、享受地吃，不仅要有地方住，而且要求住得方便、住得舒适、住得温馨，这些变化对养老机构的设备、设施、环境等提出了较高要求。同时，多层次、多元化、个性化的养老需求对养老服务也提出了更高的需求。因此，传统的仅提供衣、食、住、医的养老机构已远远不能适应当前老年人养老的需要，对养老机构进行改造或建立新型的养老服务机构是大势所趋。
为满足江苏省兴化市较高层次的养老服务需求，加快推进项目建设工作，积极响应国家和江苏省人民政府政策的号召，主动吸引民间资本参与到公共基础设施的投资建设中来，兴化市人民政府发起兴化市社会福利院PPP项目，项目拟采取BOT的运作方式。
二、项目概况
兴化市社会福利院PPP项目的建设内容和规模：本项目总建筑面积：37435平方米，其中：生活用房26710平米、行政办公用房826平米、卫生保健用房2974平米、娱乐用房3815平米、多功能厅689平米、食堂824平米、其他1597平米。（另本项目卫生保健用房和娱乐用房可用于医养结合的医疗用房，允许社会资本方或第三方单独负责此部分医疗设备的投资，投资方享有医疗设备的所有权、经营权、收益权，合作期满无需移交但须支付相应场地租金，租赁合同另行约定）。
投资规模：本项目总投资约1.2亿元。
三、引入社会资本模式
1、建设模式
本工程采用BOT模式，项目公司负责建设，具体建设运作方式如下图所示：
项目运作结构图
（1）项目实施方式为BOT，即中标社会资本方成立项目公司，在项目合作期限内，由项目公司按照PPP项目合同约定负责本项目的投资融资、建设、运营及维护工作。合作期满后，项目公司无偿将本项目移交兴化市人民政府或其指定机构，并确保所移交资产处于正常使用状态且未设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束。
（2）根据《政府采购法》、《招投标实施条例》、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113 号）等法律法规及规范性文件要求，兴化市民政局通过采购流程（公开招标）进行 PPP项目采购，选择社会资本方。
（3）合作期内，分年度的政府可行性缺口补助金额由市财政部门会同兴化市民政局根据《绩效考核办法》等规定进行审核；审核后的政府可行性缺口补助资金经项目公司确认无异议，由兴化市民政局提出拨付申请，市财政部门收到申请后按有关程序核准、结算；如果市财政部门、兴化市民政局和项目公司对绩效考核结果有争议，则无争议部分应先予结算，相关争议按照“争议解决”的相关程序处理。
2、实施依据
本项目采购按照《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，参照《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）等有关法律法规，通过公开招标方式，择优选定兴化市社会福利院PPP项目社会资本。
3、社会资本引入方式
根据《中华人民共和国政府采购法》和兴化市政府相关规定，该项目引入社会资本采取国内公开招标方式，在全国公开遴选社会资本。招标程序参照《中华人民共和国招标投标法》等有关法律法规。
4、相关实施机构
招标人：兴化市民政局
咨询服务机构及服务内容：国信招标集团股份有限公司从前期开始，为项目单位提供财务咨询、法律咨询、招商咨询和招标代理的全过程顾问服务。
财务咨询：根据项目具体情况和《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）搭建项目的全过程（涵盖建设期和运营期的每一年）财务模型，为地方政府提供决策参考。
法律咨询：为项目融资招商编制《PPP合作协议》等法律文本，并提供合同谈判服务。
招商咨询：为经营者的招商提供政策和程序咨询（含政府内部组织程序和外部招标程序），研究分析专业投资人，并组织项目推介和招商活动，吸引更多的投资人参与项目竞争。
招标代理：根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）等相关规定，依法组织招投标全过程，确定中标投资人。
信息公开平台：江苏政府采购网、兴化公共资源交易网。
四、引入社会资本程序及内容
第一阶段 实施方案阶段
2017年3月-7月，咨询机构（国信招标集团）编制PPP实施方案、招标文件、进行财务测算。实施方案的主要内容包括：经营内容、合作期、土地使用方式、投资回报方式、补贴费价格及调价机制、监管方式等。实施方案报兴化市人民政府及相关单位汇报讨论及修改。
2017年8月1日，兴化市人民政府审议通过项目实施方案。
第二阶段 编制资格预审文件、招标文件及政府批准
资格预审文件、招标文件包括《PPP项目合同》等附件。文件编制完成后，由市民政局组织相关单位和部门讨论修改，参与的单位及部门有：市发改委、市财政局、市法制办、咨询机构（国信招标集团）等。
咨询机构为该项目进行了动态经济分析，测算出项目可行性缺口补贴费用，为委托单位确定投标最高限价提供了科学依据。
2017年8月中旬，兴化市公共资源交易中心政府采购科审查本项目的资格预审文件等。
第三阶段 招标过程
2017年8月10日，该项目发布了资格预审公告；
2017年9月1日，发布了资格预审结果公示；
2017年10月17日，发布了招标公告；
2017年11月15日，发布了结果公示，递交投标文件的社会资本不足三家；
2018年1月19日，发布了资格预审公告（二次）；
2018年2月12日，发布了资格预审结果公示（二次）；
2018年3月1日，发布了招标公告（二次）；
2018年4月10日，发布了预中标结果公示；
2018年4月19日，确定中标人，发出中标通知书，并进行中标结果公告。
第四阶段 谈判、签约
2018年5月4日，招标人与中标人进行合同谈判，咨询机构（国信招标集团）为委托单位提供相关法律意见，并根据双方最终谈判意见修改协议。双方就《PPP项目合同》、《PPP项目合资协议》全部条款达成一致，正式签署《PPP项目合同》。
五、引入社会资本招标边界条件
1、项目资产权属
本项目土地为划拨。
本项目建设期内新增项目资产及项目在运营维护期内更新重置投资形成的资产，在合作期内所有权归政府方所有，项目公司拥有上述资产的经营权。
2、合作期
本项目合作年限为20年。其中，建设期2年，建设期从监理工程师发出开工令之日起至项目工程通过工程竣工验收之日止；运营期18年，运营期从工程通过竣工验收次日至运营期限届满日。
3、投资回报方式
本项目项目公司负责兴化市社会福利院PPP项目的运营和维护，本项目通过社会福利院运营收入及其他收入来弥补整个项目的建设投资和运营成本，不足部分政府进行可行性缺口补助。
可行性缺口补助=施工期贴息+建设服务费+运营服务费-第三方收入
4、项目产出
根据规定的进度计划履行其建设义务。项目计划总工期24个月。项目监理单位由政府方依据相关法律落实。
项目建设工期短，任务重，工程建设中应建立“政府监督、社会监理、项目公司自检”三级质量保证体系。本工程项目建设严格按《建筑法》及当地有关建筑市场管理和质量监督管理有关规定进行规划、建筑设计、建筑施工质量管理。
建设单位应根据国家和建设、行业主管部门有关规定，建立健全质量保证体系和层层负责的质量责任制。
勘察设计单位必须按资质等级承担相应的勘察设计任务，应按照国家现行的有关规定、技术标准和合同进行勘察设计，建立健全质量保证体系，加强设计过程的质量控制，健全设计文件的审核会签制度。建设项目的施工图设计文件应按国家相关规定报所在地有关部门审查。经审批的工程设计文件（含方案设计)不得擅自更改。确因功能需要变更设计的项目，需报请原审批部门批准。
施工单位要接受质监对其资质和质量保证体系的监督检查，要严格按照设计图纸和技术标准、规范进行施工，对每道工序都要按质量要求，确定施工工序，并对施工的工程质量负责。
产出内容：负责本项目的投资、融资、建设及福利院的日常运营及管理。
产出标准：建设标准：项目建设应符合相关行业规定。项目公司确保项目的产出符合项目设计方案；运营标准：参照运营期绩效考核内容。
5、项目资本金安排
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号），本项目最低资本金比例为20%。为确保本项目的建设资金及时到位，结合实际情况考虑，本项目资本金比例设定为30%。
6、项目公司组建
社会资本方选定后，即开始成立项目公司。
按照设立程序，需经股东缴纳出资、验资、设立登记、签发出资证明书，按要求成立股东会、董事会、经理和监事会。其中，项目公司总经理、经营经理、建设经理、设计经理等组成经营管理层，在董事会的授权下，执行董事会的决策，履行相应责任和义务，组织项目实施；在经营管理层领导下，由各专业人员组成项目公司执行层，即：财务部、综合管理部、采购部、工程部、合约部、技术质量部等，分别承担各专业责任，在一个共同的目标下开展工作，形成一个完整的管理体系。
本项目公司采用有限公司性质，社会资本占股75%。
六、项目特点分析
1、采用PPP模式，借助社会资本的资本优势，可以大大缓解短期内兴化市政府的财政压力，从而突破资金瓶颈，加快相关设施的建设。
2、通过引进社会资本，让“专业的人做专业的事”，引入企业资金技术，为满足兴化市较高层次的养老服务需求提供了技术和管理保障。
3、政府在保证监管职能的前提下，能有效降低所承担的风险，实现政府风险转移，且双方充分发挥各自优势，有效增强项目的风险应对能力。
4、有利于实现政府职能转变，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及项目的监督者。
七、项目体会与参考
该项目是兴化市采用PPP模式开展的重点项目，项目严格按照国家及相关部委文件开展工作，如期确保了项目的成功实施，项目的实施将为当地开展PPP建设提供一定的示范和借鉴作用。
该项目采取公开招标的方式引入社会资本。通过公开招标，拟定合理的资格条件和评审办法，遴选具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本，体现了“公开、公平、公正、科学择优”的原则。
该项目PPP合作期较长，其中运营期为整个PPP项目周期中较为重要的节点，运营期的运营维护内容、经济绩效产出与项目公司收益相关，与政府可行性缺口补助紧密相连，是评价整个PPP项目的重要内容。政府和社会资本作为PPP项目的主要参与者，是决定PPP项目最终成败的关键。因此，在设计项目实施方案时，需充分保证二者的沟通和交流，及时了解二者的利益诉求，从而实现项目的“利益共享，风险共担”，最终保证项目的成功落地。该项目在与政府、社会资本的充分沟通合作的基础上，最终形成了合理、可行的PPP项目实施方案、招标文件和PPP项目合同。由于项目执行了完整的PPP操作程序，且经过了严格的决策程序，项目的方案及文件符合国务院、财政部的最新相关文件要求，项目实施效果倍受外界好评。
联系人：王蒙
电话：010-88354433-303；13720096228
邮箱：694196551@qq.com
网址：http://www.gxzb.com.cn
