随着建国以来三次生育高峰即将陆续带来的三次老龄人口增长高峰，人口老龄化已经成为我国要面对的一个历史性课题。进入21世纪以来，随着社会福利改革的推进，养老服务的社会化、市场化程度不断提高，养老相关产业的发展迎来了新的机遇。本文针对目前养老产业发展中存在的问题，提出应加大力度推进公私合作模式在养老产业发展中的应用，促进养老产业健康、快速发展，进而满足当前快速增长的养老需求。
一、当前养老产业发展中存在的问题
人口的快速老龄化是我国当前面临的一个十分紧迫的问题。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。庞大的老年人口数量，必然带给养老相关产业巨大的发展空间。《中国养老产业规划》中预测，到2030年，我国养老服务业的总产值将突破10万亿。在养老产业发展即将揭开历史新篇章之际，当前存在的问题就显得更为突出了。
一是产品和服务供给能力严重不足。根据《意见》的发展目标，2020年全国社会养老床位数要达到每千名老年人35-40张，也就是总数至少应达到850万张，而2013年底全国养老床位数大概为500万张，差额有350万张。也就是说，目前全国仅完成了约6成的床位建设任务，而未来7年面临着将要完成其余近4成床位建设。类似于床位建设，养老服务从业人员也面临着数量巨大的缺口，严重影响了养老服务的供给能力。弥补供给的不足显然需要大量资金的支持，而当前财政用于发展养老的资金有限，因此这个问题的实质也就是资金筹集问题，而且时间紧迫。
二是养老服务购买力相对有限。对于大多数城镇老人而言，退休金、养老保险等主要经济来源往往难以支撑相对较高的养老支出，往往还需要子女给予补贴，给家庭带来较重的负担，支付能力也相对有限。农村老人由于没有退休金、参加养老保险的比例较低、基本自身没有经济来源，主要靠子女补贴，这个问题就更加突出。养老服务市场形成的这种有效购买力不足，是社会化养老服务市场发展迟滞的重要原因。
三是没有形成规范成熟的市场。美国、德国、英国等发达国家，养老机构大多以私营为主。老龄化程度已列欧洲第一的德国，2003年以法律形式明确规定各类型养老机构都要实行公司化登记，一律进行公司化运营。美国养老机构更是几乎没有国营的。发达国家私营为主的养老产业已经形成完整的产业链，商业模式成熟，市场运作规范。而中国的养老服务市场则面临着市场发育不充分、法律法规不完善、机制体制不健全等多种问题。例如，政府的养老机构由于可以不计土地、建设、运营成本，发展成了不计成本的高档次养老院，使得高投入并没有解决最基本的问题，资源配置错位、效率低。私营盈利性机构每件事都需要真金白银的投入，土地、建设、租赁、人工等大量成本投入往往导致收费较高、入住率不高，不仅难以盈利，甚至连前期投入都可能难以收回。非盈利机构有的则钻政策空子，在注册为非营利性养老机构的同时再设一个管理公司，一面以非盈利机构之名享受政府补助，一面由管理公司以管理费形式提取正常利润。目前这种政府机构、非盈利机构、盈利机构在服务对象界定不清晰、政策法规不规范、市场机制不健全的环境中互相竞争的局面，不但没有提高养老服务提供的效率，反而阻碍了养老服务市场化、规范化的发展。
二、引入公私合作模式
（一）公私合作简介
公私合作，国内也常称公私合营或PPP（英文Public Private Partnerships的简写）。对于公私合作的概念，不同的人从不同的角度会有不同的理解，笔者比较认同的一个概念是：公私合作是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其具有4个基本要点：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提。二是把提供公共产品或服务作为合作的目标。三是强调利益共享，就是说在合作过程中，私营部门与公共部门共赢。四是风险共担。目前通常所讲的BOT/BOOT/TOT/DBFO/PFI等都属于公私合作的具体模式。
（二）养老产业引入公私合作模式的必要性
1.公私合作模式可以引入资金，有效缓解财政压力。当前仅养老机构的建设就需要巨额的资金投入，完全依靠财政资金投入发展养老产业是不现实的。融资是公私合作模式的基本功能，引入公私合作模式可以加快民间资本进入养老产业的步伐，拓宽养老产业发展的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。以北京地铁四号线为例，项目总投资153亿元，由社会投资组建项目特许经营公司负责其中机电投资部分（B部分）47亿元投资建设，约占总投资的30%，大大降低了财政资金的直接投入。养老产业一般项目规模不大，引入社会资本的比例可能更高。同时，通过公私合作模式引入市场竞争还可以提高财政资金的使用效率，能将一分钱掰成两分钱用，增加养老服务的供给。
2.公私合作模式可以有效破解目前民间资本进入养老服务领域难的问题。逐利是资本的本性，当前民间资本进入养老产业必须解决目前非盈利机构不能光明正大的盈利、盈利机构找不到盈利模式的困境。公私合作模式可以将政府部门和私营机构紧紧拧在一起，实现利益共享、风险共担，为民营资本在养老领域实现盈利找到突破口。例如：可以采用BOT模式，由企业负责建设养老机构，运营期满后再将养老机构移交给政府。也可以采用TOT模式，政府以划拨的形式供应土地并建设养老机构，交给由民营机构经营，政府做好价格、服务等方面的监督，运营期满后再移交给政府，这样就可以通过降低初期的成本投入吸引民营机构进入养老产业。可见，通过公私合作模式不仅可以淡化非盈利性、土地成本等制约民间资本进入养老领域的制约因素，还能有效保障国有资产不流失，实现了民营资本盈利和公共养老服务增加的共赢。
3.公私合作机制既能发挥市场高效配置资源的作用，又能引入政府进行监管，将商业性和公益性有效的结合起来，有利于养老市场健康发展。由于养老服务具有准公共物品性质，政府主导的供给难免存在成本高、效率低等问题，存在一定的“政府失灵”，完全交给市场又可能带来养老成本的大幅提高，不利于保护老年人利益和和谐社会建设。公私合作模式则既能够发挥市场配置资源的基础作用，提高效率，同时还将政府规划、市场监管在一个较长的时间内与市场化运营有机结合在一起，对促进养老产业市场化发展和提升养老服务的水平意义重大。
（三）养老产业引入公私合作模式的基础
在政策方面，国家和地方政府相继出台了一系列政策，鼓励采取公私合作的方式推动养老产业发展。党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”、国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》、国土资源部出台的《养老服务设施用地指导意见》、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等一系列政策，都为公私合作模式在养老领域的应用构建了良好的制度环境，发改委牵头的相关立法工作也在稳步推进。一些地方政府甚至已经明确提出要进行探索，例如4月25日浙江省出台的《浙江省人民政府关于发展民办养老产业的若干意见》中就明确提出“探索政府和社会资本合作（PPP）建设养老机构模式”。
在实施经验方面，公私合作模式在国内基础设施建设、公用事业、医疗和教育等公共服务领域已经实践了多年。如“鸟巢”（BT模式）、北京地铁四号线（BOT模式）、澳门镜湖医院（DBFO模式）等，积累了丰富的实际经验，培养了一批专业从业人员，具备了技术操作层面的基础。国外也有不少公私合作建设养老机构的实例，可以为国内的相关工作开展提供参考。
三、对养老领域引进公私合作模式的建议
（一）加大研究力度，深入分析具体运营模式在养老产业中如何运用。针对目前养老产业的实际情况和发展特点，对可能采用的BOT、TOT、ROT等具体运营模式进行研究，分析各模式运用的条件和特点，将具体运营模式更好的与养老产业结合在一起。
（二）成立平台，做好统筹协调。鉴于目前国内公私合作模式发展的实际情况，成立一个平台来统筹协调支持公私合作在养老产业的发展是十分必要的。平台的主要功能可以包括机制创新、政策研究与协调、建立公私合作流程体系、征集并选择公私合作项目、项目信息反馈、推动公私合作项目落地、信息发布、宣传培训等。
（三）开展试点工程，逐步推进。目前财政部门对公私合作模式的推广比较重视，已经在各地筛选公私合作试点项目，不少地方财政部门也牵头成立了公私合作工作领导小组等推进机构。发改委等相关部门也应尽快开展相关工作，参照在基础设施、公用事业等方面的成功案例和经验，尽快选择合适的项目进行试点，以便总结经验，完善机制，捋顺流程，树立信心，形成示范。
（四）做好相关培训和宣传工作。从公私合作的基本知识、相关法规和政策、项目招标、立项审批等方面组织相关政府部门和企业做好公私合作相关的培训和宣传工作，提高对公私合作模式的认识和理解，指导其在实际工作中的应用。