台州市财政局政府与社会资本合作处处长 汪晶晶
国信招标集团PPP中心副主任 童再军
杭绍台高速台州段于2016年3月30日在天台县街头镇塘里村开工，工程工期为4年。此举标志着台州“十三五”期间交通基础建设拉开了帷幕。
杭绍台高速是“浙江省公路水路民用机场交通运输发展“十二五”规划”的内容之一，起点接钱江通道南接线和杭甬高速，终点接台金高速，中间跨越绍诸高速和甬金高速，连接绍兴、金华、台州三地市。杭绍台高速台州段是台州首个通过政府采购完成的PPP（公私合作模式）项目，主线长44.5公里。其中，天台境内长26.81公里，临海境内长17.74公里。项目路基宽度26米，全线采用双向4车道高速公路标准，设计行车速度100公里/小时，收费期设定为30年。
杭绍台高速项目2015年列入浙江省政府与社会资本合作项目（第一批）名单，根据浙江省发改委“工可”批复文件，项目估算投资86.3亿元，其中天台段49.82亿元，临海段36.45亿元，项目资本金35%，约30.2亿元。根据省政府批复的项目PPP实施方案，公路采用“建设—运营—移交”模式建设。
杭绍台高速建成后，可进一步加强浙江中东部地区和上海、江苏的联系，有力促进“接轨上海、积极参与长江三角洲合作与发展”战略的实施。同时，它将海洋经济大平台两翼杭州湾产业带、温台沿海产业带及杭州都市经济圈连接起来，建成后将大大增强各大产业带之间的联系和各自的辐射作用，对构建海陆联动集疏运网络，打造海洋经济大平台具有重要意义。
引入PPP
依据《国家公路网规划》，从2013到2030年的17年间，至少需要2.5万亿元投入国家高速公路网建设。据相关机构分析，传统高速公路的融资有90%是通过银行贷款提供的，金融创新领域上涉及非常少。为贯彻落实《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号），打通社会资本投资建设公路“最后一公里”，浙江省将会同相关地市和部门采用PPP模式建设杭绍台高速项目，实现浙江省高速公路可持续发展。
高速公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，兴建高速公路成为地方政府拉动经济增长的主要手段之一，但高速公路项目建设周期长、建设环境复杂、技术含量高、资金需求量大，在当前经济形势下，地方政府财政预算有限，而且又处于偿债的高峰期，建设资金来源成为令诸多地方政府交通部门头疼的一件事。因此，浙江省政府针对杭绍台高速项目采用PPP模式建设，从政府主体角度看，可减少财政支出的压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。而社会公众也可以受益和得到实惠。同时，随着民间资本的资金力量日益雄厚，PPP模式的兴起为其进一步发展提供了契机。
杭绍台高速台州段项目建设结合浙江省道路发展规划和台州市相关规划要求，采用PPP模式高标准建设，项目建设资金投入量巨大，投入大量资金的同时技术要求等级高，工程量重。在前期设计过程中，台州市政府部门决定采用PPP模式建设杭绍台高速台州段工程，因为PPP模式可以带来高效率和高质量的服务。首先，减轻财政支出压力，降低项目建设运营成本，在项目整体投资较大、工期较长、任务较重的情况下，通过引入社会资本方投资、建设运营道路项目，可大大减轻政府的财政支出；其次，引入市场竞争机制，可以很大程度上促进社会资源优化配置；此外，还有利于引进先进的开发技术和管理经验，社会资本方比政府方在此领域具备更加专业的技术，主要体现在对高速公路投资项目的总体管理水平与风险防控水平，同时，适应市场变化、知识更新的能力更强，能保证项目高水平的建设、高效率的经营管理，在实现政府风险向社会资本方转移，优化风险分配和转换政府职能方面，都十分必要。
经过认真研究，台州市根据浙江省相关部门意见，最终确认采用PPP模式推进杭绍台高速台州段项目建设，并在市政府会议上一致通过了项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证。同时，为加强项目执行力，特设立了PPP工作小组，加紧推进项目进程。
规划PPP
根据国家关于实行建设项目法人责任制的规定，杭绍台高速公路台州段工程由市交通运输局牵头，由台州市本级、临海市、天台县三方共同参股组建了台州市杭绍台高速公路有限公司的项目法人公司，负责项目的建设、管理和营运。
项目采取BOT运作方式，设定特许经营期30年，由社会资本负责项目的投资、融资、建造、运营、维护和管理职责，工程建设主要内容包括：路基、路面、隧道、桥涵、路线交叉、交通工程及沿线设施（含交通安全设施、收费、监控、通信、供配电、通风、照明、消防、管理设施以及服务设施等）、绿化、信息管理等全部工程。特许经营管理维护内容包括：按照省政府批准的通行费收取费用、服务区经营管理、符合规划的沿线广告经营管理、小修保养保洁、大中修等全部工作。台州市杭绍台高速公路有限公司为政府实施本项目的授权主体。同时，在本项目实施过程中，台州市杭绍台高速公路有限公司及受其委托的杭绍台高速公路台州段建设指挥部，除代表政府方履行政府方应尽的相应职责外，还代表政府方履行相应的监督和管理职能。在项目建设目标一致的基础上，通过项目工程的实施，可大大增强各大产业带之间的联系和各自的辐射作用，提升政府服务水平、促进浙江可持续发展，以最少的资源实现最多、最好的服务供给。
同时，项目在经营期内，通过设置合理的调价机制，可以降低风险带来的影响。调价机制主要针对小中大修工程服务单价、服务区经营管理调价。根据台州市的实际情况，确定以国家、台州市统计单位公布的基础数据为调价因子，制定相关调价公式，项目公司可根据能源、材料、人员工资的变动以及政策法规变更等因素，计算工程下一年的经营成本，如有必要，可向政府方提供服务价计算依据和申请调整服务单价或补贴费用的要求。
项目如何体现PPP的效率原理，从杭绍台高速台州段建设的设计中可见一斑。
杭绍台高速公路是2015年度浙江省重点工程，项目建成后将缓解高速压力，增强行车舒适度，沿线大型停车场的布局、物流基地的建立、服务区的选址都将为民众提供便利服务。同时，杭绍台高速公路是一条科技化、智能化、现代化的高速，可提供全程高速免费WiFi、气象实时更新等服务。
项目具有盈利性的特点，其收益来源为高速公路收费、服务区管理、沿线广告、道路日常小修保养、中大修运营收费等收入。通过项目公司专业运营可以产生稳定收益，并约定收益上限，超额收益归还政府，可降低政府的财政支出压力。
此外，制度设计也富有新意。为项目的全生命周期制定制度，涉及方面包括：按绩效付费，合作期限内日常小修保养、中大修由社会资本按照绩效评价结果获得收益。如工程质量存在缺陷问题，由社会资本方负责管理维护，达到质量验收标准要求；将项目的建设、融资、建设及运营维护有效整合，实现全生命周期的高度整合；在付费方面，兼顾全生命周期效益；项目风险识别分配做到全面、科学；项目设计除了分析传统的建设成本超支、收益不足等风险，还强调了公路类项目运营、技术及人才等方面的风险。
项目建设中的主要特点：一是伙伴关系的建立。由中标社会资本与政府公共部门合作，在项目建设目标一致的基础上，通过杭绍台高速台州段项目工程的实施，可加快以综合交通为重点的基础设施建设，实现升级版互联互通，进一步完善全省高速公路布局，极大改善台州市区位条件，促进沿线城市功能提升，带动旅游资源开发。同时，提升政府服务水平、促进台州可持续发展。二是利益共享。共享本项目实施带来的社会成果，包括作为参与者或其他相关机构取得的长期相对稳定的投资回报。政府相关部门还需控制中标方可能取得的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。三是风险共担。政府部门负责基础设施及公共服务价格以及质量监管，对合理回报和调价因素予以约定，确定合理回报和风险分担机制，以期保证公共利益最大化。中标方承担项目融资、建设、运营期风险等，通过风险共担机制可以使双方的合作关系更加融洽，有利于产生一加一大于二的协同效应，实现彼此双赢的良好局面。
本项目建设从浙江产业发展的角度来看，规划建设的杭绍台高速项目北接环杭州湾产业带，南连温台沿海产业带，贯穿浙江海洋经济发展示范区南北两翼，其建设不仅能增强环杭州湾产业带和杭州都市经济圈的辐射功能和产业带之间的经济互动，而且有利于浙江海洋经济发展带的快速发展。
落地PPP
2015年12月，项目通过PPP招标，引进社会资本，由于在项目准备阶段对交易结构设计的重视，以及前期资料的收集较为充分，项目的投融资结构、合同结构和监管结构比较合理。本项目区别于其他PPP项目的亮点主要包括：项目招标采用资格后审，这样可以避免招、投标与投标双方资格预审的工作环节和费用，大大缩短招标投标过程，有利于增强投标的竞争性。对业主来讲，扩大了选择的余地，提高了工作效率，从开标到确定中标人时间较短，潜在投标人的信息得到有效保密，切断了信息传递，减少了围标、串标等现象的发生，也从源头上预防了腐败现象的发生。同时，契约精神是公私合作关系的核心纽带，贯穿项目的整个生命周期。项目在协议中明确约定了台州市人民政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺，这是双方重视契约精神的体现。在台州市人民政府的大力支持和项目公司的严格自律的情况下，目前项目进展顺利、建设如期进行。全过程的契约精神将为PPP项目的良好运营和产品、服务的高质高效输出提供强有力的保障。
台州市杭绍台高速公路有限公司与中标社会资本签署PPP项目协议，标志着项目社会资本方采购已经完成，说明通过政府和社会资本合作模式，加快高速公路基础设施的投资、建设和运营已迈出了实质性的一步，项目公司现已成立，前期施工进展顺利。
接下来即将进入项目执行阶段，此阶段是PPP项目运作成功的关键，因为PPP项目从项目识别、项目准备到项目采购阶段可能只需几个月的时间即可完成，而PPP项目的执行阶段通常需要20～30年的时间，这才是PPP项目开始实施并产生效率的关键阶段。项目执行主要关注项目融资管理、绩效监测与支付。项目执行阶段还需要制定定期评估机制，按照《操作指南》，每3～5年需要进行一次中期评估。此阶段需要关注的问题主要包括两个方面：一是良好的履约管理能力。因为PPP项目大多提供的是公共产品，为了保障公众利益，需要政府对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管，此外还指政府自身的合同履约意识和能力，其中最核心的是政府的付费能力。二是设计合理的绩效考核机制。要实现按照绩效付费的机制，需要政府针对项目公司的运营情况建立绩效考核指标，通过每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。
下一步，台州市杭绍台高速公路有限公司将严格按照台州市人民政府相关文件的部署，结合实际，积极稳妥地推进杭绍台高速公路台州段PPP项目工作，进一步缓解财政压力，拓宽政府融资渠道。此项目的建设将根本改变台州交通的落后状况，对完善台州公路体系，打造“136”市域公路交通圈，促使台州全市的公、铁主干路网基本成型具有重要意义。
