---以马鞍山东部污水处理厂为例
国信招标集团企业发展部 王勇
国信招标集团招标业务九部 高存红
一、特许经营发展概况
我国基础设施和公用事业领域开展特许经营工作已有二十余年。1995年8月，原国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，国内特许经营制度正式发端于此。2002年9月，原国家计委、建设部、国家环境保护总局联合发布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号），在城市污水、垃圾处理领域大力推进特许经营。此后，建设部先后发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）。2015年5月，国家发展和改革委员会等六部委发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令），对基础设施和公用事业领域推行特许经营进行了系统地规范。
二、特许经营案例分析
城市污水处理是中国政府特许经营发展最为成熟的领域，具有很强的实践代表性。鞍山市东部污水处理厂项目是2014年国信招标集团作为咨询机构实施的城市污水处理项目。该项目具有显著的示范意义，提出了特许经营权转让模式，为项目顺利实施扫清了关键性的障碍。
（一）项目概要
1、项目发起
为解决马鞍山市东部城区排水问题，马鞍山市决定发起《马鞍山东部污水处理厂项目》。项目总投资为22239.1 万元，规划规模为17万吨/日,分为两期建设，一期工程（近期）设计规模为5.5万吨/日，二期（远期）规模为 11.5万吨/日。项目实施前，政府方已建成一期项目（5.5万吨/日规模）的土建部分及一期第一阶段（2.75万吨/日规模）的设备采购及安装，由江东控股集团有限责任公司负责运营。2013 年9月，马鞍山市国有资产管理工作领导小组第三次全体成员会议同意按批准方案开展马鞍山市东部污水处理厂项目招商工作。项目以市住建委为主牵头开展，市财政局、市土地局、市环保局、市规划局、市公管局、市法制办及江东控股集团等单位共同参与。各单位在参与招标文件及法律文件讨论的同时，各自负责与项目有关的职能工作，其中，市财政局负责资金安排，市土地局负责项目用地的落实，市环保局负责项目标准的制定，市规划局负责市排水规划，市公管局负责公开招标，市法制办负责相关文件审核。
2、交易结构
项目实施机构为市住建委和市公管局，中铁一局为中标社会资本，江东控股集团的子公司江东控股集团马鞍山市政公用事业投资有限公司与中铁一局共同出资组建合营公司——马鞍山江东中铁水务有限公司。
项目采用经营权转让模式，经营权转让是指：将项目所涉资产的经营权转让给项目公司，特许经营期间项目资产所有权不发生变更，投资人通过经营该资产向政府收取服务费回收投资收益。江东控股集团现拥有的东部污水处理厂资产（含现有划拨土地使用权），其产权归属江东控股集团，经营权益由合资公司享有，包括占有、使用和收益。市政公用事业（污水处理）特许经营权期限为 30 年，到期后，合营公司按规定清算，但一期二阶段及项目续建所形成的资产及所有实物资产不再评估和清算，全部无偿移交市政府指定部门。
3、回报方式
在特许经营期内，采用政府付费的方式，政府方将根据合营公司的运营、维护状况向合营公司按月支付污水处理服务费。政府向合营公司支付的污水处理服务费部分来源于政府方通过自来水费向终端用户代收污水处理费，不足的部分由政府财政资金予以补足。
（二）项目创新点
以往类似项目的操作，大多采用的是产权转让模式。产权转让即采取国有资产转让的方式，将项目所涉资产的所有权转让给项目公司，项目公司通过向政府方提供相关服务回收投资收益。经营期结束后，项目公司将项目资产无偿转移给政府方。采用产权转让模式，首先，政府能够获得大笔的转让价款；其次，《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会 3 号令）对国有资产转让程序有明确规定，项目程序明确、操作有法可依。
但是，采用产权转让模式在实际操作中会遇到一个问题：由于项目资产所有权归属于合营公司，政府完全丧失了对项目资产的掌控，资产安全性较弱。
鉴于此，项目采用了经营权转让模式，经营权转让是指：将项目所涉资产的经营权转让给项目公司，特许经营期间项目资产所有权不发生变更，投资人通过经营该资产向政府收取服务费回收投资收益。特许经营期截止后，经营权终止，项目公司将相关设施移交给政府方。
依照产权理论，所有权通常具有四项基本权能，即：占有、使用、收益、处分。经营权转让模式与产权转让模式最大的区别在于：在经营权转让模式中，项目公司只享有资产的占有、使用、收益权能，而采用产权转让模式，项目公司拥有项目所涉资产的完整权益，即同时拥有占有、使用、收益、处分四项权能。本项目采用经营权转让模式既能保证项目资产的安全性，又能在保证资产安全性的前提下解决基础设施建设所需的大量资金，提高基础设施建设和公共服务的运营效率。
三、特许经营存在的问题
作为一个顺利实施的特许经营项目，在马鞍山东部污水处理厂项目实施过程中，或多或少折射出特许经营领域存在的问题。而放眼全国特许经营各个领域，呈现出来的问题构成复杂，部分涉及到项目层面，更多则关系到特许经营的健康发展，必须引起高度重视。
（一）部门间政策冲突，提高特许经营项目实施成本
马鞍山东部污水处理厂项目于2014年11 月招标，2015年3月签订协议。由于项目需要使用财政资金，应适用PPP模式管理程序。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的规定，PPP 项目需要完成物有所值评价和财政承受能力论证，才能开展招标（采购）工作。但由于项目在招标前，上述规范性文件并未对外发布，项目仅进行了财务测算。上述文件发布后，政府方与咨询机构协商后，根据文件的要求补充完成了物有所值评价和财政承受能力论证。这些工作在一定程度上提高了项目实施成本。这个问题在使用可行性缺口补助的特许经营项目同样存在，PPP项目管理程序与规范文件和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）存在较大差异，同时按照这两个要求履行程序，必然增加项目实施成本并延长实施周期。
（二）标杆指标缺失，特许经营项目易产生“负激励”效应
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）规定，特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。应该看到，这个规定具有内在的合理性，但同样会产生很强的“负激励”效应。由于经营成本具有很强的专业性，且可操作程度高，对政府极易形成信息不对称，经营单位几乎没有动力降低运营成本，降低可行性缺口补助。但这种现象实际上违背了经济规律，随着城市化水平的提高，集聚效应增强、生产工艺改进、运营管理技术进步等，特许经营项目实际上处于可经营程度不断提高的状态。由于缺乏同行业标杆先进指标的对标要求，可行性缺口补助实质上锁定了经营单位的获利，不利于激发这种状态。
（三）实施保障不足，造成特许经营项目实施缺乏高效引导
作为引导和规范特许经营的指导文件，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）内容具有一定的概括性，并没有发布与之配套的程序文件，如实施方案可行性评估没有明确指标与程序，没有建立定期发布行业经济技术指标制度等。由于标准化不足，导致特许经营项目在实施过程中具有明显的不确定性，对于专业能力和工作经验不足的基层政府而言，操作尤其困难。在项目实际操作过程中，项目实施机构需要反复消化政策文件，并不断地与相关部门沟通和协调，不利于特许经营项目高效推进。另外，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）规定：“县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作”。由于县级以上地方人民政府负责统筹管理区域经济社会事务，工作繁杂，即使授权发展改革等部门负责，但由于没有明确负责特许经营工作推进的独立机构，特许经营工作基本处于自发状态。
（四）范围不确定，特许经营易处于边缘化状态
依照《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）执行。但在实际操作中，由于绝大多数项目回报机制设计为可行性缺口补助，即需要财政补贴。这样项目必须履行财政部门PPP管理程序，签订PPP合同，同时签订特许经营协议，并没有按照25号令严格履行相应程序，进行实施方案可行性评估。由于缺乏独立性，实质上被整合到PPP管理程序中，在这种情况下特许经营处于边缘化境地，独立存在的价值存疑。
（五）理论创新不足，特许经营持续发展堪忧
现在流行一种观点，认为特许经营应纳入到PPP模式之中，国家不应同时进行PPP立法和特许经营立法，甚至认为特许经营反映了陈旧的管理体制，政府重在特许，对市场干涉多。而PPP模式则不然，在广义层面推进政府与社会合作，短期通过引入社会资本化解政府债务，远期则有利于推动政府管理方式变革，正确调整政府与市场的边界关系。这种观点是基于宏观经济学中政府与市场关系的理论。其实，特许经营理论基础更为深刻，是基于公共产品外部性，重点在于市场“失灵”问题。特许经营核心要旨并不是赋予政府权力，而是为了克服市场失灵，理应由政府提供的公共产品或服务，采用行政合同形式，在政府授权——监管的管理框架下，采用市场竞争方式，由企业提供公共产品或服务。随着可经营程度提高，市场“失灵”得以克服，政府撤销特许经营权，最终转变为企业投资。
四、特许经营发展建议
针对特许经营工作推进及项目实施存在的问题，建议可以采取以下措施：
（一）建议加大理论研究支持力度，为特许经营立法服务。作为市场经济发展的产物，特许经营具有独立存在的价值，不应该也不可能被纳入到PPP立法之中。理论研究应重点关注特许经营的用益物权，从理论角度分析行权过程中的制约因素，尤其是基于用益物权的金融创新；关注特许经营项目的可经营水平，建立项目可经营水平监测指标体系，从人口聚集、收入水平、生产运营等多个维度，在全国选择多个跟踪研究样本，提出同行业经济技术引导指标，为编制特许经营目录奠定技术基础。
（二）建议编制特许经营项目目录，严格控制采用可行性缺口补助方式的项目范围，原则上，特许经营项目应采用使用者付费；切实加强特许经营项目前期研究与实施方案可行性评估，防止项目经济技术指标弄虚作假，防止虚高建设投资，隐瞒收入多列成本，加大可行性缺口补助负担；发展改革部门应定时公布基础设施和公用事业项目经济技术指导性指标。
（三）建议围绕国内特许经营运营供给市场培育，有关部门从改革层面，大力破除各地方基础设施和公用事业运营机构财政依赖、服务地方的狭隘经营理念，鼓励走出地方，开展跨地区经营，真正实现“资本、技术、管理和人员”四个输出，在全国范围内培育形成基础设施和公用事业运营服务供给市场，在市场层面保障国内特许经营项目实施。
（四）建议国土部门围绕特许经营项目涉及的土地问题出台专门的政策文件，在土地划拨范围、划拨对象、产权分割、土地出让、跨平台认证等方面予以明确，在土地保障层面支持特许经营项目实施；建议税务部门针对特许经营项目，明确可行性缺口补助部分是否征税及使用征税税种的选择，防止项目前期咨询财务测算混乱，不利于吸引社会资本进入；建议金融管理部门解决特许经营项目经营期限与金融产品期限不匹配问题。
（五）建议政府高度特许经营项目风险方式，避免诱发“道德风险”。在实践中，尽管特许经营项目从法律层面对风险进行了划分，并严格约定了紧急情况处置和社会资本提前退出。但鉴于我国现行城市管理体制及社会公众普遍缺乏“契约意识”，政府实质上扮演了基础设施和公用设施管理与运营风险最终承担人的角色。建议有关部门以操作指南的形式，创新项目公司的组织形式，尤其针对经营性项目，借鉴基金公司组织形式，引入有限合伙形式，要求社会资本的控股人以普通合伙人方式入股，承担连带责任，切实防止社会资本产生“道德风险”。
注：本文已编入中国招标投标协会印发的《中国基础设施和公用事业特许发展论坛》文集中。
