——《新视野》访集团PPP中心办公室副主任王勇
编者按：10月11日，财政部印发了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（以下简称“《通知》”），旨在进一步贯彻落实党中央、国务院工作部署，统筹推进公共服务领域深化政府和社会资本合作（PPP）改革工作，提升我国公共服务供给质量和效率，巩固和增强经济持续增长动力。近日，本刊专访了集团PPP中心办公室副主任王勇，请他对《通知》进行了分析和解读，供业内同仁探讨交流。
1.《新视野》：请您谈一下《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》出台对于实际工作有哪些指导意义。
王勇：2016年7月，国务院明确了国内政府与社会资本合作工作的管理体制，财政部门主要负责公共服务领域政府与社会资本合作工作。这是《通知》出台的背景。《通知》应该说是延续了财政部门关于政府与社会资本合作的管理思路，对实际工作影响并不大。具体而言，《通知》对实际工作的影响可以归纳为“一个提升、两个突破、一个规范、一个确认、一个隐患”。“一个提升”是指将PPP工作提升到供给侧改革层面，一方面通过供给侧改革指导优化PPP工作，另一方面PPP工作对冲供给侧改革产生的经济下滑压力；“两个突破”主要是探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，“强制”应用PPP模式，在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证；“一个规范”是指明确不允许采用政府采购方式规避PPP项目管理程序，消除了PPP项目管理失控的风险；“一个确认”主要针对前期一些地方尝试将“社会资本招标”和“施工招标”合一，由于没有明确的政策依据，一直处于模糊地带，《通知》明确了政府采购也可以“两标合一标”。“隐患”，即传统基础设施与公共服务两者的范围不容易清晰划分，公共服务建立在基础设施上，而基础设施本身目的是提供公共服务。这会对实际工作带来困扰，有可能出现按照发展改革部门要求实施的PPP项目，由于没有履行财政部门规定的程序，不能纳入财政预算，造成无法实现政府付费；同样，按照财政部门要求执行的PPP项目，有可能在获得中央投资、服务价格调整等方面受到影响，尤其是价格调整对使用者付费项目影响很大。因此建议，在有关部门协调好之前，咨询机构要注意工作策略，务必从客户需求出发，尽可能同时兼顾两个部门的工作要求，避免出现重大隐患。
2. 《新视野》：《通知》首段即强调供给侧改革，PPP稳增长地位明确，您认为这对于推动中国经济转型和PPP的发展有哪些作用？
王勇：供给侧改革是党中央、国务院提出的重大战略决策，是以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为重点，旨在通过经济结构调整，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。需求侧主要涵盖投资、消费、出口，供给侧包括劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。
供给侧改革对于PPP工作具有指导和推动意义。供给侧改革要求公共服务由政府供给向合作供给转变，由单一投入向多元投入转变，扩大公共服务的有效供给，提高供给的质量和效率。这种要求会提高对PPP的需求，将会有更多的PPP项目出现，对于咨询机构而言就是市场机会增加了。
但也必须看到，由于供给侧改革是以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为重点，必然会影响国内经济增长。在国内消费扩张有限的情况下，扩大基础设施投资就非常重要了，能够有效地对冲经济下滑。我们可以看到，国内资本市场已经做出了反应，PPP成为热点板块。鉴于完成供给侧改革并非一朝一夕之功，需要持续相当长一段时间，这就决定了在今后一段时间中国必须保持基础设施投资规模。供给侧改革要求PPP发挥更大的作用，意味着更多的基础设施将会采用PPP模式，国内PPP项目规模将会保持一个较高的水平。
3.《新视野》：《通知》中提到了一条重要信息，即：对政府采购服务与PPP的明确划分，要求“避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。”对此，您有什么看法？
王勇：《通知》中的这条信息非常重要，也非常及时，对规范国内PPP项目采购具有重要的指导作用。在过去一段时期，我国PPP项目采购方面出现了一种不良现象，某些地方为了规避PPP财政承受能力不得超过 “一般预算支出10%”的限制，以及“繁琐”的PPP项目操作程序，以政府采购方式代替PPP项目管理程序。这种做法具有很大的风险，容易造成地方债务失控。2016年6月29日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，重点指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。”
根据我国法律，规范的PPP项目操作流程包括：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段，其中项目采购前要通过物有所值评价、财政能力承受论证。而采用政府采购就不要履行这些程序。其实，对于社会资本来说，采用政府采购方式实际上风险很大，由于不纳入中长期预算管理，不纳入全国综合信息平台，会造成两个严重的问题，一是有可能“新官不理旧账”的现象，二是缺乏上级财政部门监控，履行缺乏有力的保障。
4.《新视野》：对于国信招标集团而言，您认为《通知》的出台带来了哪些契机和挑战?
王勇:国信招标集团是国内PPP领域的开创者和引领者，早在2003年集团便主导完成了“北京2008 年奥运会主体育场（鸟巢）项目法人招标项目”，树立了超大型公用文化体育设施项目PPP示范项目。2016年1-10月，集团新立项PPP项目超过200个。在财政部公布的第三批PPP示范项目中，集团承担的全过程咨询项目就有25个。更为重要的是，与国内其它PPP咨询机构相比，集团具有自身独特的的核心优势，这一核心优势就是集成化的协同优势，集团覆盖了工程咨询全产业链，包括：规划咨询、立项咨询、招标代理、工程管理、实施监理、造价咨询，还拓展出了投融资、国际贸易、网络科技等业务，完全可以为政府和社会资本提供PPP项目全寿命周期咨询服务。
《通知》对于集团的影响可以归纳为“五个有利”，分别是：
一、《通知》将PPP提升到贯彻供给侧改革的战略高度，通过发挥PPP稳增长的作用，将会有更多基础设施领域项目采用PPP模式，使得国内PPP咨询市场保持稳定增长，有利于集团拓展PPP业务。
二、《通知》提出PPP项目采购可以“二标合一标”，将社会资本采购和施工招标合二为一，集团在施工招标方面拥有丰富的项目经验和甲级资质，有利于集团承接PPP项目采购咨询业务。
三、《通知》有利于集团发挥专业优势，因为集团熟悉财政和发展改革等部门的操作流程（尤其针对前面提及的“隐患”问题），可在深入挖掘客户需求的基础上，为客户量身定制项目操作方案。
四、财政部门规范PPP项目管理程序，制止以政府采购代替PPP项目管理程序，防止PPP管理被架空，这在客观上稳定了PPP咨询业务市场，有利于集团PPP业务持续经营。
五、在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点，这将显著扩大国内PPP项目市场规模，有利于集团PPP业务市场开发。
