【理论研究】关于PPP财政承受能力论证中运营补贴测算的理论探讨

国信招标集团PPP中心办公室副主任 王勇

本文转载自：国信PPP大视野

财政补贴测算是财政承受能力论证的关键内容，是政府和社会投资方共同的关注焦点。在PPP项目实际操作中，政府和社会投资方对财政补贴支出测算经常出现争议，影响了PPP项目的实施进度，严重者由于无法通过财政承受能力论证导致PPP项目夭折。本文将针对PPP财政承受能力论证中运营补贴测算进行分析和探讨。

一、计算依据

财政补贴支出测算的直接依据是财政部印发财金[2015]21号文件《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》），但由于《指引》没有界定项目全部建设成本和运营成本等内涵与构成，且实际测算中需要引用可行性研究提供的相关数据，因此间接涉及到另外一个计算依据，即国家发展和改革委员会与国家住房与城乡建设部共同发布的《建设项目经济评价方法与参数》（以下简称《参数》）。由于这两份文件分属不同的行政部门，两者理论体系、概念内涵和计算方法不尽相同，在实际运用时可能会遇到问题。

《指引》运营补贴支出应根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。运营补贴测算分为政府付费模式和可行性缺口补助模式，两者都是基于同一计算原理。为了方便研究，本文以政府付费模式为例进行阐述。对于政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

 《参数》是国内建设项目开展经济评价最常用的方法体系，明确了建设项目的总投资、建设投资、固定资产投资、总成本费用和经营成本等一系列名词的内涵、构成与计算公式。

二、问题解析

《指引》在关于运营补贴支出数额计算公式解释中，对折现年数、财政运营补贴周期、年度折现率、合理利润率等名词均明确界定了相应内涵，但对项目全部建设成本和运营成本没有界定，造成了与《参数》相关概念的衔接问题，主要表现为以下三个问题：

问题一： 项目全部建设成本与项目总投资、建设投资和固定资产投资的关系

项目全部建设成本实质上是世界银行、国际咨询工程师联合会关于项目总建设成本的概念，包括项目直接建设成本、项目间接建设成本、应急费和建设成本上升费用。项目总投资、建设投资和固定资产投资是《参数》关于建设工程投资估算的相关概念，项目总投资包括工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息和流动资金；建设投资包括工程费用、工程建设其他费用和预备费；固定资产投资工程费用、工程建设其他费用、预备费和建设期贷款利息。

对比项目全部建设成本与项目总投资、建设投资和固定资产投资的明细费用，具体对比内容见下表：

从明细费用的内涵与构成角度分析，项目总投资比项目总建设成本涵盖范围大，项目总建设成本不包括建设期贷款和流动资金，各个明细费用均不涉及建设期贷款和流动资金；固定资产投资同样比项目总建设成本范围大，固定资产投资包括建设期利息；项目总建设成本与建设投资的内涵与构成口径是等同的。

以上分析表明：在计算运营补贴支出过程中，确定项目全部建设成本取值时，可以直接引用可行性研究投资估算中的建设投资作为项目全部建设成本数值。

问题二：运营成本与项目总成本费用、经营成本的关系

       计算运营补贴支出需要确定运营成本，《指引》同样没有明确运营成本的概念内涵和计算方法。而在《参数》中，关于运营成本有两个概念，分别是总成本费用和经营成本。其中总成本费用包括：外购原材料、外购燃料动力、工资及福利费、修理费、折旧费、维简费、摊销费、利息支出和其他费用；经营成本包括外购原材料费、外购燃料及动力费、工资及福利费、修理费和其他费用。通过考察运营补贴支出整个公式，第一部分是基于项目全部建设成本，是在其合理利润基础上，对现值按照按照折旧年份折现计算终值。这实质上表明折旧和摊销已经在折现中体现出来了，在运营成本计算中就不必考虑折旧和摊销，否则将变成重复计算；同时，运营成本是项目本身在运营过程中需要付出的代价，与融资方案无关，不涉及贷款利息，也应剔除。经过处理后，运营成本与经营成本在计算口径上变成等同了。在运营补贴支出计算中可以直接引用可行性研究的经营成本作为运营成本。

问题三：贷款利息是否计入项目全部建设成本和运营成本

在计算运营支出补贴时，贷款利息是经常出现争议的焦点，尤其是投资数额大且杠杆系数比较高的项目，贷款利息是一项巨额支出，对各方支出责任影响显著，各方均对其高度敏感。这个问题可以从两方面来分析：一方面，项目全部建设成本是针对项目本身而言，与项目融资方案无关，这在世界银行关于项目建设总成本构成的界定中体现最为明显，没有将贷款利息作为一项费用列入；另一方面，《指引》关于运营补贴支出数额计算引入了折现率概念，这表明运营补贴支出数额计算的经济原理是机会成本。依照机会成本概念，贷款利息作为显性成本，而折现率本身就是机会成本的体现，已将这重因素考虑在内，如果项目全部建设成本涵盖贷款利息，便意味着重复计入了。因此，贷款利息不应计入项目全部建设成本和运营成本。

结论：在有关部门未发布明确的计算规则之前，关于财政补贴测算的相关概念与计算规则，社会各方理解有所差异是在所难免的。笔者在此抛砖引玉，希望与大家共同探讨，进一步完善PPP项目财政承受能力论证的理论框架，让国内PPP模式的应用更加规范。

    编后语：

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