北京第四分公司 沈炜
2017年2月，国信招标集团成功中选四平市海绵城市建设（二期）PPP项目的咨询服务工作。下面笔者简单介绍一下海绵城市的相关内容、咨询工作中遇到的相关问题及解决办法。
在住房和城乡建设部2014年10月发布的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》中，对海绵城市的概念做了如下描述：海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。
从概念可以看出,海绵城市要求现代城市应该具有像海绵一样吸纳、净化和利用雨水的功能，以及应对气候变化、极端降雨的防灾减灾、维持生态功能的能力。
海绵城市具有“渗、滞、蓄、净、用、排”的功能特点。
1. 渗
由于城市下垫面过硬，到处都是水泥，改变了原有自然生态本底和水文特征，因此，要加强自然的渗透，把渗透放在第一位。其好处在于，可以避免地表径流，减少从水泥地面、路面汇集到管网里，同时，涵养地下水，补充地下水的不足，还能通过土壤净化水质，改善城市微气候。
2. 蓄
即把雨水留下来，要尊重自然的地形地貌，使降雨得到自然散落。现在人工建设破坏了自然地形地貌后，短时间内水汇集到一个地方，就形成了内涝。所以要把降雨蓄起来，以达到调蓄和错峰。
3. 滞
其主要作用是延缓短时间内形成的雨水径流量。例如，通过微地形调节，让雨水慢慢地汇集到一个地方，用时间换空间。通过“滞”，可以延缓形成径流的高峰。
4. 净
通过土壤的渗透，通过植被、绿地系统、水体等，都能对水质产生净化作用。因此，应该蓄起来，经过净化处理，然后回用到城市中。
5. 用
经过土壤渗滤净化、人工湿地净化、生物处理多层净化之后的雨水要尽可能被利用，不管是丰水地区还是缺水地区，都应该加强对雨水资源的利用。不仅能缓解洪涝灾害，收集的水资源还可以进行利用。
6. 排
是利用城市竖向与工程设施相结合，排水防涝设施与天然水系河道相结合，地面排水与地下雨水管渠相结合的方式来实现一般排放和超标雨水的排放，避免内涝等灾害。
依据海绵城市的功能特点和主要建设途径，本项目的优先建设方式主要分为两种：
一、专业化。即行业化。优先选择某一专项类型作为突破口。通过不同行业的分期建设，实现海绵城市整体建设目标。
二、区域化。设定某一特定区域作为突破口。以点带面，通过优先建设具有可复制性、可推广性的试点区域，从而实现海绵城市整体建设目标。
考虑到下列因素，在咨询过程中，笔者所在项目组对四平市政府提出了建议选择区域化建设作为本项目的优先建设方式：
一、海绵城市的各专项建设内容并不是完全孤立的，每一专项的建设都会涉及其他专项的建设内容。因此将各专项内容进行分割并不现实，可操作性较差。
二、财政部发布的《2016年海绵城市示范城市申报指南》中明确指出：“试点区域集中连片（须包括一定比例的老城区），且不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米。”
三、国务院发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发﹝2015）75号）中提出：“通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”
下面，笔者将介绍一些在咨询过程中遇到的相关问题及其解决办法。
1、工期短、建设任务重
由于本项目地处东北严寒地区，每年施工期相比其他地区较短，并已成功申报吉林省海绵城市试点。为完成试点城市建设要求，项目亟需开工建设。但若完成整个PPP流程后再开始施工，则会对整体工期造成延宕。
为加快项目建设，本项目先行进行了EPC总承包的招标及建设工作。待PPP流程完成，项目公司成立后，项目公司与实施机构和总承包方签订三方协议，继承实施机构与总承包方的工程总承包合同，此时工程总承包合同的甲方变更为项目公司。项目公司同时取得该工程的特许经营权。
在实际操作过程中，项目政府方出资代表四平市辽河水务投资集团作为EPC招标的业主方对项目工程建设进行了招标。施工方先行开始了项目建设。本项目PPP招标完成后，由成立的项目公司继承了原来的工程总承包合同，将甲方变更为项目公司。对于已经完成的部分建设工程，由项目公司实施了资产购买及转让，这部分支出计入了本项目总投资。
2、海绵城市绩效考核
海绵城市PPP项目在项目实施时，实施机构根据绩效考核的结果核定可行性缺口补助金额，并由财政核定金额对项目公司予以支付。因海绵城市建设工程庞大，子项目繁复，对项目公司建立有效合理的绩效考核机制难度较大，容易造成虽然整体绩效考核达标但存在个别子项目不达标的问题。反之，也存在所有子项目绩效考核达标，但海绵城市整体绩效考核不达标的情况。
为解决问题，政府方设计了新的绩效考核体系，主要考虑到海绵城市的总体建设是各子项目的建设的系统工程，总体目标的实现有赖于各子项目建设目标的实现。反之，各子项目绩效考核的达标情况可反映海绵城市建设的达标情况。
在特许经营期内，项目公司在本项目范围内依据《PPP合同》规定独家使用和运营养护《PPP合同》所涉及设施，通过绩效考核方式，依据项目公司对本项目运营绩效水平，政府方支付相应绩效水平对应的可行性缺口补助。
考核内容包括两部分：第一部分为是否达到各分项工程的建设标准、相应的运营维护标准；第二部分为区域内年径流总量控制率、水体质量、防洪排涝等标准，是否达到海绵城市专项规划中的要求。
自项目完成竣工验收至项目设施运营满三年的期间内，市住建局按照住建部《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》的规定，对项目设施的综合效能是否达到海绵城市建设的标准进行考核。该考核为年度考核，市住建局应与项目公司确定具体考核试点，并在运营期前三年每年年末前完成该年度考核。
如每期的综合考核指标未达到90分，项目公司应按照第一、第二运营年度按综合绩效考核指标进行的综合考核结果，对项目设施进行必要的提升。
第三个运营年年末的综合绩效考核结果，将作为确定项目可用性服务费的项目投资总额的计算依据。
运营维护期内，市住建局主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运营绩效付费支付挂钩。
（1）常规考核
常规考核每季度进行一次，在项目公司向市住建局提交年度运营情况报告后5日内进行，并应在7日内完成。
（2）临时考核
市住建局可以随时自行考核项目公司的运营服务绩效，如发现缺陷，则需在24小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到市住建局的书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。
3、海绵城市PPP项目合同体系相关问题
海绵城市PPP项目结构复杂，子项目包众多。各子项目之间既有联系又有区别。将各子项目统一加入一个PPP合同中，容易造成PPP合同体系臃肿，且结构混乱。同时，本项目客户又提出，除实施机构与组建的项目公司之间签订PPP合同之外，同时需实施机构与中选社会资本之间另立合同，以约束社会资本。因此，本项目合同体系的搭建尤为复杂。
为此，在与社会资本方签订合同时，整个合同体系分为了二个层次。
第一层次：由项目实施机构与项目公司之间签订的以《PPP合同》为主合同、项目公司股东之间的《合资合同》、项目实施机构与社会资本之间签订的《采购合同》共同构成的核心合同体系。
《PPP合同》包括：特许经营权、特许经营期、双方权利义务、建设期履约保函、运营期维护保函、运营管理、绩效考核、竣工验收、移交、一般补偿、不可抗力等主要内容。
第二层次由两部分构成。
第一部分为项目公司跟市住建局之间，针对每个子项目签订的《服务合同》。在服务合同中，约定具体运营标准、制定付费流程、明确付费主体等内容。
第二部分为项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括：项目公司与金融机构签署的《融资合同》、与设计单位签署的《设计合同》、与施工单位签署的《工程总承包合同》、与监理机构签署的《工程监理合同》、与设备供应商签署的《设备采购合同》、与保险机构之间签署的《保险合同》、与员工签署的《劳务合同》等。
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