作者：国信招标集团江苏分公司 宋茜茜
2016年9月，南昌市水务局与新和源投资公司联合体正式谈判签署江西省现代农业博览园PPP项目合同，标志本项目顺利落地，项目公司组建成功。作为本项目的主要咨询人员，本人现就项目的相关情况予以分析，供业内人士交流及后续项目参考。
一、项目背景
在国家“一带一路”战略和“长江经济带建设”思路的引领下，南昌市积极响应国家战略，在转型中培育后发优势，积极发展生态、绿色与智慧产业。经过积极探索、精准发力，以“农业综合开发区”建设为着力点，与“互联网”紧密联系，积极实施“接二连三”战略，大力发展绿色、生态农业，以期实现“一、二、三产”互动发展，实现弯道超越。经过积极争取，2013年，南昌市获得江西省首个国家农发办立项批复的国家级农业综合开发示范园区项目。
为了推进园区建设，创新国家农业综合开发的工作方式、方法，将以往小规模、分散化的投入模式改变为“扶大、扶特、扶优、扶强”，经南昌市委专题会商讨决定，首先建设 “江西省现代农业博览园”，并成立了由朱志群副市长为组长、市有关部门和新建县负责同志参加的项目规划建设领导小组，积极推进规划建设工作的开展。
2015年6月21日，南昌市发展和改革委员会对江西省现代农业博览园项目建议书正式批复（详见《南昌市发展和改革委员会关于江西省现代农业博览园项目建议书的批复》洪发改农字[2015]33号），项目规划、建设进入加速规划建设阶段。2015年12月，财政、发改、重点办等部门联合会审，提出了对PPP模式方案的意见。
二、项目概况
项目名称：江西省现代农业博览园项目（暂定名）。
项目性质：新建项目
实施单位：南昌市水务局
授权单位：南昌水利投资发展有限公司
项目规模：项目总投资65866.2万元
项目工期：本项目工期1年（根据进展调整有可能1年半）。
建设地点：南昌市新建县溪霞镇（溪霞国家农业综合开发现代农业园园区北部）。
建设内容： （1）农业科技展示馆，建筑面积13827平方米，主要用于展示、会议、演绎等功能；（2）创业农业体验馆，建筑面积6670平方米，主要功能有媒体展示、科教、互动、高科技示范温室、生态餐厅、农耕文化展示等；（3）园区配套酒店其中度假主题酒店建筑面积18000平方米，配套用房建筑面积2000平方米；（4）员工宿舍用房2000平方米。
资金来源：拟采用政府和社会资本共同出资。
股权结构：本项目拟政府占股49%，社会资本占股51%。
收益分析：本项目属于准经营性项目，收入来源有第三方使用者付费和政府可行性缺口补助。
三、项目交易结构
1、建设模式
本项目模式选取DBFOT是“Design—Build—Finance—Operate－Transfer”的缩写，意为“设计－建造－融资－运营－移交”，即由社会资本方参与基础设施建设计、建设、融资、运营，合作期满移交给政府部门。
优点：1）将项目设计和建造相结合，有利于降低项目建设总成本；2）相对透明和简单的组织结构；3）政府部门面对对象单一，便于实施过程中项目的监控和管理。4）发挥社会资本方专业运营经验优势。
2、项目的投融资结构
项目由政府方发起，通过竞争性磋商方式选取合作的社会资本联合体。要求社会资本联合体具有设计和建设资质。政府和中标的社会资本方共同组成项目公司，股权结构根据双方的出资比例确定，政府方股权由南昌水利投资发展有限公司持有。其中政府占股49%，社会资本方占股51%。项目公司负责项目的设计、建设、融资和运营。合作期限15年。
3、融资安排
由政府和社会资本方共同成立的项目公司融资方式以商业银行贷款为主，若考虑其他融资方式需符合相关政策法规要求。融资资金比例不能超过建设总投资的80%。
4、PPP项目对应机制设定
（1）调价和补贴机制
本项目设计合作期限15年，运营期较长。在此运营期内，项目各种因素的影响将会导致收费价格与政府补贴的调整问题，为此需要对可能发生的项目状况进行预测、分析，设计合理的调价机制，以期达到各参与方的合理收益。对通过调整价格、优化资源配置，经营收入仍不能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，不足部分可由政府给予财政补贴。补贴标准以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、投资成本、运营费用、合理收益率等因素合理确定，补贴标准及计算依据在项目合同中予以明确。PPP项目财政补贴由财政部门分类纳入同级政府预算，按规定报批准后执行。
（2）实行损益分担机制
对通过调整价格、优化资源配置，经营收入能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，超出社会资本合理收益部分应由政府与社会资本合理分享。因公共利益等原因不能及时调整价格的PPP项目，通过综合考虑投资成本、运营费用和预期用户流量等因素，设定能覆盖社会资本合理收益的“影子价格”，实行溢价共享、亏损共担。对执行价格低于“影子价格”造成的亏损，政府和社会资本按照合同约定合理分摊；对执行价格超出“影子价格”产生的收益，政府与社会资本应合理共享。
（3）退出机制
依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。合作项目实施运营过程中，一旦发生危机公共安全、影响公众利益的情况，政府行业主管部门将依法、依据合同约定提前接管。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构将做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公共利益不受侵害。
允许政府在合理条件下进行股权回购，回购股权价建议以约定收益率下的回报额与回购时已取得回报额的差值为基数，乘以回购股比例；也可采用其他协商方式。
5、绩效考核
项目绩效管理的目的是促使项目需求目标的实现，并使项目的相关利益者满意。在项目的建设运营过程中，运用绩效管理的有关理论和方法，采用特定的指标体系，对照既定的评价标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析等，对项目建设、运营期内的过程和结果，做出客观公正的综合评价，并以此作为使用者付费与政府补贴费用的考核依据。
遵循科学性、可操作性、系统性、层次性、独立性的原则，综合考虑项目绩效考核的指标体系。本项目的绩效考核分为建设期绩效考核和运营期绩效考核两部分。
建设期绩效考核从质量安全控制水平、成本控制水平、进度控制水平、项目管理、文明施工、各方满意度等方面进行考核打分。
运营期绩效考核从现代农业展览、管理制度、保障措施、公众满意度等方面进行考核打分。
四、风险分配
PPP项目的风险分配机制按照风险最优分配、风险与收益对等和风险有上限原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，风险由最能控制该风险的一方承担，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
五、项目边界条件
1、合作期限
本项目采用PPP模式，项目合作期限为15年，其中建设期1年，运营期14年。
2、建设工期
本项目工期1年（根据进展可能1年半）。
3、项目公司组建
政府方股权由南昌水利投资发展有限公司持有。其中政府占股49%，社会资本方占股51%。
4、项目监管
由南昌市政府和项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管；由南昌市财政局物价部门对项目收费进行监管；南昌市环保局对环境质量进行监管；南昌市建设局对建设质量进行监管；本项目实施机构南昌市水务局对项目全过程进行监管。政府在履行监管职能时，可以引入第三方咨询机构代表南昌市政府对项目公司的履约情况进行监督或中期评估。
项目实施中，项目公司在运营期间需要公开披露的信息主要包括项目产出标准、运营绩效等。
金融机构将对项目公司的项目资金使用及还款进度进行监督。民众、相关企业对项目公司提供的服务进行监督，并有权针对其服务向南昌市政府投诉或提出意见。
5、政策性补助补贴
项目公司应积极配合实施机构争取国家、省级的补助和补贴。补助、补贴专款专用，真正落实到项目上。
六、项目特点及亮点
本项目为准经营性项目。在项目推进过程中充分发挥了政府和社会资本合作的优势。PPP的合作模式不仅仅为项目建设解决了大量的建设资金，更是发挥了社会资本的创新和经验，让项目的运营进展十分顺利。
在项目公司成立后，项目的主体机构还未施工。在仅建设完成4座温室大棚的情况下，项目公司发挥运营创新，与农业嘉年华合作举办“2016年度格桑花节”，2016年9月28日开园，适逢国庆佳节，园区迎来了开园第一批游客，展示了现代农业、现代花卉技术，为南昌人民提供了休闲游乐的好去处，同时为项目公司赚取了第一笔收益。项目公司一边进行项目建设，一边为全区和项目公司的发展精准定位，通过培训、论坛、互联网、物联网，进一步推广了与农业相关的内容。园区先后与国内、江西省内各大农业相关高校合作建立实训基地，同时与中小学联系建立学生秋游实践基地，为园区增涨了人气。有了高校的合作支持，结合江西省现代农民培训设立课程，安排吃助学行一体化的菜单式培训，为园区后期的培训业务奠定了基础。园区基于现代农业、现代渔业、现代畜牧业展开论坛讨论，致力于打造农业高端论坛。同时依托江西省农业大省名优农产品丰富的优势，结合互联网、物联网，打造优质农产品展销平台，为广大农户提供了便利。项目公司已将博览园打造成南昌市乃至江西省的一道靓丽风景。
本项目真正发挥了PPP模式中运营管理的精髓，体现了PPP模式重运营的精神。
