集团PPP运营总监李长军
招标业务九部 裴明辉
吴维邮
摘要：PPP模式的关键是引进专业的社会资本，为社会谋求福利，缓解财政压力，创造良好的社会效益和经济效益。本文以北京市碧水污水处理厂升级改造PPP项目（存量PPP升级改造）为例，阐述PPP项目实施过程中的特色，并说明匠心运作PPP项目方可达到社会效益和经济效益最大化。
引言：
本文以国信招标集团负责全过程咨询的北京市碧水污水处理厂升级改造PPP项目为例，从项目所带来的社会效益和经济效益角度进行分析。节约利用城市土地开发资源，通过合作创新、设计优化、技术改造实现社会效益和经济效益最大化。
相比于传统的政府投资方式，PPP模式在缓解政府财政压力、引进社会资本、管理技术、合理分配项目风险、提高公共产品质量和服务水平等方面具有优势。PPP模式的出现不仅能提高项目融资效率，减轻财政支付压力，而且由于社会资本的参与，还可提高项目管理水平，增强政府监督职能。因此，在传统PPP模式上进行合作创新、促进PPP项目的社会效益和经济效益最大化已经成为热点话题。
2016年10月，财政部印发了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），明确提出深入推进公共服务领域PPP的思路，将进一步加大PPP模式推广应用力度和财政扶持力度，提出在垃圾处理、污水处理等领域新建项目要“强制”应用PPP模式。
一、项目背景
2005年12月颁发的《北京市城市基础设施特许经营条例》（北京市人大常委会公告第42号）提出，可在污水、供气、供热、城市轨道交通和其他公共交通领域依法实施特许经营。目的是扩大融资渠道，保障社会公共利益和公共安全，保证公共产品和服务的质量，保护特许经营者的合法权益。
2007年1月5——北京市人民政府批复了《通州新城规划（2005年-2020年）》，明确通州新城是北京重点发展的新城之一，是一个面向区域的可持续发展的综合性服务新城。2012年北京市第十一次党代会报告中两次提到通州，并明确了通州作为城市副中心的定位。
十一五规划中提出：大力发展循环经济。发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。坚持开发节约并重、节约优先，按照再利用、资源化的原则，大力推进节能、节水、节地、节材，加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系。
随着北京市对污水处理出水水质标准提高以及通州区城市建设发展需要，项目公司原有处理工艺难以满足新的出水水质标准。为实现通州区减排目标，改善通州新城环境质量，根据北京市“三年行动方案”要求，区政府决定对北京市碧水污水处理厂采用PPP模式进行升级改造项目，处理规模扩大至18万立方米/日。污水处理出水水质为《北京市城镇污水处理厂水污染物排放标准（DB11/890--2012）》B标准，中水回用执行《城市污水再生利用城市杂用水水质》（GB/T18920-2002）标准。
因此，对北京市碧水污水处理厂采用PPP模式进行升级改造非常必要，同时，采用PPP模式进行融资建设也是污水处理发展的新趋势。
二、项目概况
北京市碧水污水处理厂始建于2002年，是通州区最大污水处理厂，设计处理规模10万吨/日，污水处理出水水质标准为国标一级B，规划承担温榆河以南、朝阳交界以东、万盛南街以北、北运河以西约46平方公里建成区的污水。该厂采用BOT模式建设，2006年3月16日，区政府与碧水污水处理厂签订特许经营协议，特许经营期20年。
近年来，随着通州区城市建设的加快，北京市碧水污水处理厂2012年已超负荷运行。根据2012年北京市颁布的《城镇污水处理厂水污染物排放标准》，该厂出水水质已不能达到排放要求，急需进行升级改造。
北京市碧水污水处理厂采用深池曝气处理技术，根据污水处理项目的规划要求，污水处理厂周边300米以内不得有民用建筑，而该污水处理厂实际占地达1500亩。2013年底，通州区政府聘请国信招标集团作为该项目全过程服务咨询机构。国信招标集团提供最佳技术方案、增资扩股融资方案、财务顾问、法律顾问，并组织《特许经营补充协议》的合同谈判。
北京市碧水污水处理厂升级改造项目具体采用BOT模式，由北京市通州区水务局作为实施机构，总投资12亿元。项目采用全地下多级A/O处理工艺，地上只需占地130亩，剩余约210亩作为备用地，将来规划作为城市中心公园，用以增加通州区城市绿化用地和公共设施，改善周边生活环境。同时该项目释放出土地1500亩，可用于商业或住宅开发。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），经双方协商一致，项目特许经营期限重新确定为30年。项目公司负责本项目的投资、建设及运营工作；政府以支付污水处理服务费的形式，给予投资者投资回报，运营期结束后，项目公司无偿将污水处理厂移交给政府。
三、项目内容
（一）项目公司组建
2014年3月，区领导召开由区水务局、碧水污水处理厂投资人、国信招标集团及律师事务所参加的专题会，确定聘请专业机构对该厂进行清产核资工作；原投资人尽快组建升级改造工程合作投资项目公司；并由实施机构区水务局牵头尽快开展前期工作。
国信招标集团组织编制《北京市碧水污水处理厂升级改造项目BOT特许经营实施方案》并通过区政府专题会审核。该《方案》提出，为维护投资人合法权益，遵照原协议约定，继续由原投资人承继本项目并负责升级改造工作。为建立现代企业制度，增强企业实力和抗风险能力，加强区政府对污水处理的监管，由区政府设立的平台公司参与北京市碧水污水处理厂的增资改制，同时引进技术力量雄厚、管理经验丰富、融资能力强的专业化第三方——中国水环境集团组建项目公司。
增资改制后的企业更名为“北京信通碧水再生水有限公司”（下称“项目公司”）。项目公司负责本项目BOT（投资-建设-运营）特许经营，并按现代企业制度规范运作，依法设立董事会、监事会，聘任管理层。
2014年9月，通州区委托投资北京公司对《北京市碧水污水处理厂升级改造项目BOT特许经营实施方案》进行评估，并于11月20日对《方案》进行了批复。2015年5月20日，原投资人与中国水环境集团、通州区属国有企业大运河（北京）水务建设投资管理有限公司，共同组建项目公司“北京信通碧水再生水有限公司”。
（二）特许经营协议
2016年11月中下旬，通州区水务局组织区法制办、发改委、财政局、环保局等部门及国信招标集团委托的专家、第三方监管咨询单位组成谈判小组，依照原《特许经营协议》的约定，与项目公司北京信通碧水再生水有限公司就《北京市碧水污水处理厂特许经营项目补充协议》进行谈判，签署《谈判备忘录》，形成《北京市碧水污水处理厂特许经营项目补充协议》，报请区政府审议。协议部分核心条款如下：
1、处理规模及占地：18万吨/日，占地110亩。
2、水质标准：《北京市城镇污水处理厂水污染物排放标准》（DB11/890-2012）表一B标准（优于国家一级A标准）。
3、处理工艺：全地下封闭式，多级AO+超滤膜池处理工艺。
4、项目投资：124147.4万元。工程概算由区发改委审定，工程结算额超概算部分由项目公司自行承担。
5、经营期限：按照国家发改委、财政部等六部委2015年6月1日发布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，经双方协商一致，本项目运营期30年，从商业运营日起算。
6、关于污水处理费
（1）水价计算依据
1）住建部颁布的《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》（建标[2008]162号）；
2）经批复的《北京市碧水污水处理厂升级改造工程可行性研究报告》（京通州发改（审）[2016]75号）；
3）现行的水、电、药剂价格标准；
4）现行的财税制度、相关行业标准。
（2）水价计算指标与构成
按项目投资资本金财务内部收益率小于8%计算,包括：
1）直接运营成本，包括外购原材料及动力费、工资及福利费、在线仪表、检测药剂费、膜更换费、修理费、管理费等。
2）间接费用，包括折旧费和利息支出；
3）税金及利润，包括增值税、企业所得税及利润。
7、关于水质超标的处理，根据附件三约定，按不同情况下的计算规则进行处理。
8、污水处理厂出水权益归区政府所有；污泥资源化利用收益归区政府所有。
9、调价原则
依据《北京市人民政府关于印发引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案的通知》（京政发[2013]21号），污水处理单价原则每3年调整一次。主要调价因素为电费、人力、药剂、所得税、CPI指数等。运营成本浮动超过±5%时，根据调价公式进行调整，未超过±5%时，待下一次调价时累计计算。
10、绩效考核
依据《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金[2016]92号），在对污水处理厂进出水的水质、水量、污泥处理等内容严格规定的基础上增加绩效考核，每季度考核一次，与水费结算挂钩：
（1）季度考核评分在90分（含）以上的，污水处理服务费不予核减；
（2）季度考核评分在80分（含）－90分之间的，污水处理服务费核减1%；
（3）考核评分在75分（含）—80分之间的，污水处理服务费核减2%。
（4）考核评分在75分（不含）以下的，污水处理服务费核减5%。
四、项目特色
1、全过程一体化咨询服务
早在2013年，国信招标集团在对本PPP项目进行咨询服务时，充分发挥国信招标集团技术、财务、法律及管理优势，采取全过程一体化咨询服务。包括：编制PPP总体方案、编制项目可行性研究报告、进行财务测算计算污水处理服务单价、编制PPP实施方案、编制项目公司组建方案及合营合同、编制特许经营协议等，对本项目提供全过程一体化咨询服务。不仅节约了资源，减少了时间，保证了项目高效优质推进，也体现出中国未来咨询服务新的趋势和发展方向。
《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）明确鼓励培育全过程工程咨询。提出：“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本”。
2、超前的规划意识
改善水环境，提高污水资源利用率，建设达标、环保、生态、低碳、节约型污水处理厂，实现人和自然的和谐相处，提高我国城市化水平和改善居民生活环境，能够与周边环境协调、封闭性强、无二次污染的污水处理厂已经成为城市污水治理工程建设新的发展趋势和发展方向。
针对大中城市，为了保护环境和节约土地，已经不允许在城市中心或周边建设大型敞开式污水处理厂。尤其在北京城市副中心的通州，绝不允许在城市中心有个污染源，更不能因为臭气让居民受害。如果该厂搬迁，不仅涉及重新选址、征地，地下管网投资巨大。因此，地下污水处理厂已成为城市污水处理设施的发展方向。
城市副中心不得存在敞开式的污水处理厂。如果污水处理厂外迁，既要重新选址，又涉及地下管网的重新铺设，建设时间长，项目投资巨大。本项目在国信招标集团编制可研报告时，充分考虑北京市发展规划及通州区发展定位，经过多种方案的优化比选，最终决定采用全地下多级A/O处理工艺对项目进行升级改造，由此成为北京市城市副中心第一座全地下式污水处理厂。地下式污水处理厂不仅能减少噪音、减少环境污染，而且能最大限度利用现有污水处理厂占地面积而不影响其运行现状，具有很好的环保示范性和前瞻性。
五、综合效益
（一）社会效益
1、适合城市副中心发展规划
近年来，通州区的城市发展定位逐步清晰。在2005年在国务院批复的《北京市城市总体规划》（2004年-2020年）中，正式将通州定位为“重点发展的新城”；2007年1月5日，北京市人民政府批复了《通州新城规划（2005年-2020年）》，明确通州新城是北京重点发展的新城之一，是一个面向区域的可持续发展的综合性服务新城；2009年中共北京市十届七次全会提出“集中力量聚焦通州”，建设“现代化国际新城”；2012年，北京市第十一次党代会对通州定位升级为“城市副中心”，要求“加快通州高端商务服务区建设，增强对东部发展带的带动作用”。
本项目的升级改造对通州形成协同演进的产业格局和互相促动、周期互补的产业序列具有重大意义，对通州新城成为适宜居住、充满活力、创意富集、具有强大竞争力、能提供美妙体验的环渤海区域高端服务中心之一，提供了强有力的支撑，对北京缓解城市非核心功能区具有很大的推动作用。
2、改善环境
地上污水处理厂由于技术和特点的局限性，在处理污水的同时，又成为新的污染源，对周边环境造成不同程度的污染。地上污水处理厂对周边环境的污染，不仅影响了居民的正常生活，而且在一定程度上制约了周边地区的经济发展，对商业、房地产业、服务业的影响尤其明显。此外，地上污水处理厂占用大量宝贵的土地资源，且由于工艺的限制，很难与周围的环境相协调。
本项目升级改造的技术方案为全地下污水处理厂，地表为花园式的景观绿化和体育健身长廊，周围业态可以综合利用，从而提升城市水务综合效益，对通州区节能减排达标具有显著效果，对北运河出京断面水质达标有较大贡献。通过促进水质达标、美化生态环境、建设体育休闲湿地公园等，地下式碧水污水处理厂将大大改善通州中心区环境质量和北运河通州城区段河水水质，同时促进区域水生态和经济的可持续性发展，对周边居民生活质量的提高具有十分重要的意义。
3、节约用地
当前，可用土地资源匮乏已经成为北京经济发展的软肋，可用土地已经接近饱和，因此合理规划用地已经成为各区政府的重点目标。
本项目突破传统污水处理厂用地观念，通过采用全地下多级A/O处理工艺进行升级改造，科学合理地利用了地下空间，相较未升级改造前节约了210亩土地；同时，根据国家标准《城市排水工程规划规范（GB50318-2000）》要求：城市污水处理厂应与居住区、公共建筑保持一定的卫生安全防护距离，行业惯例将这一卫生安全防护距离确定为300米，约1500亩的土地是直接影响范围，无法再利用。
采用地下式污水处理厂，上部进行绿化造景处理后，不仅能够打破安全防护距离的限制，提高土地利用效率，而且能够提高观赏价值，甚至可以设计为公园和运动场。国外的地下式污水处理厂甚至位于高档住宅区内，上部绿化后为周边环境增色不少。本项目总体实际节省用地1500亩，可用于商业或住宅开发。
4、示范意义
本项目是污水处理、河水补水水质净化、再生水利用、生态环境保护以及结合景观建设等水处理技术的集中展示。不但具有直接的节能减排效果，也是一项宣扬环保的技术和理念。贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的科普基地。其技术示范意义不仅仅在于推动通州区碧水污水处理厂提标改造、北运河流域综合治理目标的实现，还可对我国广大城市中心区污水处理厂提质改造以及污染河流治理提供借鉴作用。
（二）经济效益
项目通过升级改造，将原先地上的污水处理池转入到地下，极大地避免了臭水、噪音等污染对周边居民的影响，并间接或直接地带来了巨大的周边收益。项目未来计划结合体育、休闲湿地公园生态景观的理念，建立体育场、商业开发，为周边经济提质增效贡献力量，同时，污水处理厂的升级改造，也潜移默化地带动了周边房地产市场的发展，吸引更多人在周边买房，彻底解决污水处理厂周边房价贬值的现象；此外，项目的升级改造可带来大量的旅游资源。
本项目总体节省用地约1500亩，可用于商业或住宅开发，暂按2000万元/亩计算，土地价值达300亿元。项目投资由投资人承担，30年污水处理服务总额约70亿。因此，本项目运营后，区政府是最大的赢家，区政府支付全周期污水处理服务费后，还可净增收200多亿。此外，政府没有债务支出，所有升级改造费用全由社会资本提供，减轻了政府的财政压力。
六、结语
PPP模式无疑成为如今的热点话题，其独特的优势必将吸引各地政府积极采纳PPP模式进行项目的建设、融资和运营。但不可否认的是，并非所有的项目都适合采用PPP模式，政府方在考虑是否采用PPP模式时，不能只将眼光局限于缓解短期财政压力，而应充分考虑PPP模式能否使项目所带来的社会效益和经济效益达到最大化。政府通过PPP模式引进社会资本建设的地下式污水处理厂能达到生态环保、无空气噪音二次污染、土地集约利用，在改善城市生态环境的同时，带动区域经济协同发展，极大地实现了经济效益和社会效益的最大化。
北京通州碧水污水处理厂升级改造PPP项目的规划和建设，探索出一种污水处理厂集约用地、生态改良、优化资源配置的新模式，为城市中心区污水处理厂建设发展创新提供了新的思路和重要借鉴。
