国信招标集团股份有限公司PPP项目总监
高存红
前言：自2018年下半年以来，关于PPP项目绩效评价的话题甚嚣尘上，相关的培训、论坛纷纷涌现。绩效评价是不是就是绩效考核？绩效评价与中期评估有什么关系？PPP项目绩效评价似乎变成了一片难以捉摸的迷雾。本文试从实务角度出发，从绩效评价的迷雾中拨开一道缝隙，一探究竟。
开年
临门
一、中期评估和绩效评价概念辨析
1、中期评估的概念渊源
中期评估的概念最早出现在2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）（以下简称《办法》）。办法第二十一条规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”
基于建设部的规定，地方上陆续出台一些关于中期评估的规范性文件，如《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》、《福建省管道燃气特许经营中期评估办法》等，为实践提供了较好的制度指导。
财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）中也提出了“中期评估”的要求，“项目实施机构应该每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行情况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报财政部门备案”。
在PPP项目合同和特许经营协议中，一般都会约定中期评估条款。
2、绩效评价的概念渊源
绩效评价的概念源于财政预算管理领域。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）中指出，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
在给PPP模式定义时，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）将政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价写入了定义中，成为PPP模式的一个基本内涵。
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）指出：各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）进一步要求：未按照要求建立按效付费机制的不得入库。基于该文件的严格要求，在后续的PPP项目入库审核时，绩效考核机制成为了PPP项目是否通过的关键核心。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）明确了绩效评价的相关内容。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号令）中进一步指出：实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。
由此可以看出，绩效评价源于对财政资金的绩效管理。由于PPP项目中涉及到财政付费，因此将按效付费的概念引入了PPP项目。可以说PPP项目绩效考核就是绩效评价机制在PPP模式中的具体应用。
3、中期评估与绩效评价的区别
（1）评价目的不同。中期评估是为了全面了解项目实施情况，为了更好地履行合同提供完善措施和修改建议。而绩效考核更侧重于政府方对社会资本方的监管，强调按效付费，避免固化政府支出责任。
（2）评价频率不同。中期评估一般3-5年开展一次，而绩效评价已经成为日常监管的一部分，一般为按月度考核或按季度考核，考核频率不长于付费周期。
（3）评价结果影响不同。中期评估的结果是为项目履行合同提供了完善措施和修改建议，与财政付费不挂钩。绩效考核的结果是直接与财政付费挂钩，直接影响财政付费的金额。
（4）评价方法有区别。中期评估是考察项目实际执行情况与实施方案设计和协议约定的偏离程度，一般采取定性的是否符合评价，并对不符合的问题进行原因分析，提出完善建议。绩效评价需要进行定量评价，一般采取指标评分法，根据评分结果与财政付费挂钩。
（5）适用范围不同。中期评估适用于全部的PPP项目类型，包括完全使用者付费的PPP项目。绩效评价主要适用于涉及到财政付费的PPP项目，评价结果与财政付费金额挂钩。而使用者付费项目本身就是由用户按效付费，绩效评价机制如何体现需要根据具体项目情况进一步分析。
二、中期评估（绩效评价）工作方案示例
以笔者负责的一个某市绩效评价项目为例。该项目是2014年开展的能源站特许经营项目，由社会资本组建项目公司，负责项目的投资、建设和特许经营期内的运营，向用户提供供热和供冷服务，期满后将项目设施无偿移交给政府方。为全面了解项目情况，2019年初启动第一次评价工作，由于是首次开展评价工作，原特许经营协议中没有关于绩效评价的相关规定，因此本次评价主要性质为中期评估，兼有绩效评价的功能，因此在评价目标、评价内容和评价方法上都兼具了中期评估和绩效评价的需求。为指导后续绩效评价工作开展，咨询机构编写了工作方案。
（一）绩效评价目标
1．全面掌握该项目的特许经营实施情况和履约情况；
2．发现和解决当前特许经营合同履行过程中存在的问题；
3．促使项目公司提升运营管理和公共服务水平，对该项目的后续持续稳定运营及风险规避和控制提供合理化建议；
4．进一步健全和完善政府监管体系，对某市能源站特许经营行业如何改进提出必要的合理化建议；
5．更好地促进和规范某市能源站特许经营行业的发展，保障社会公共利益和公共安全。
（二）绩效评价范围
本次绩效评价的范围包括：某市能源站特许经营项目。
（三）绩效评价依据
1．《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号令）；
2．财政部关于PPP项目绩效评价的相关规定；
3．PPP项目合同；
4．其他相关文件和规定。
（四）绩效评价内容
负责调研四个能源站项目的建设运营情况，并建立绩效评价机制，包括但不限于：
1．工程建设情况评价，包括但不限于：
（1）项目的建设进度、已建成设施和已完成投资情况；
（2）项目设施的建设是否依据规划和规定的基本建设程序执行；
（3）工程竣工验收情况工程；
（4）竣工资料档案及时向城建档案、规划等部门移送。
2．项目运营管理情况评价，包括但不限于：
（1）各类项目设施的使用情况，主要包括站房、生产线各类设备设施的完好情况；设施的折旧和更新情况；各项设施的性能保证指标是否达标等；
（2）运营产出情况，主要包括投入运营时间、运营服务面积、供热供冷服务标准和服务质量等；
（3）安全生产和安全管理情况，主要包括安全生产管理体系与规章制度，安全生产经费投入及使用情况、人员教育培训、劳动安全管理、相关记录台账情况；
（4）应急管理情况，主要包括安全事故应急预案；
（5）项目公司管理情况，主要包括组织机构、公司管理制度、人员构成等；
（6）供冷协议签署情况、供冷价格情况。
3．特许经营协议履行情况评价.
4．项目公司财务状况评价，主要包括基本情况、融资情况、政府投资补贴（如有）拨付情况、政府付费或可行性缺口补助支付情况、使用者付费情况、运营成本情况、财务制度、财务指标分析、关联交易、纳税情况等。
5．建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制。
（五）绩效评价方法
根据某市解放南路1#等四个能源站特许经营项目的实际情况，评价机构将采取询问查证、实地调研、问卷调查和专家评议相结合的方法开展评价工作。
1．询问查证法：在比较分析项目资料的基础上，以现场或非现场方式，通过询问、实地调研等形式，核查项目资料是否真实、合理，从而对项目作出初步的判断和评价。
2．专家评议法：组织专家评审会议，通过查看项目资料、充分了解项目实施情况后，结合项目评价内容，作出专业或经验判断，形成评价结论。
3．问卷调查法：通过设计不同目标对象的调查问卷，在一定范围内发放、收集、分析调查问卷，进行评价和判断。
4．整个评价过程应采取定性评价和定量评价，主观评价和客观评价相结合的工作原则，在评价工作完成后通过分析总结形成完整的评价报告。
（六）绩效评价团队组建
1．评价机构将组建具有丰富经验的专项工作组，充分进行现场调研、现场沟通和汇报（注：工作方案中应绩效评价专项工作组名单）；
2．此外，评价机构将组建评价专家组，专家组应当由具有较高水平的行业技术、工程咨询、法律和财务等专家组成，专家人数不应少于5人。
（七）绩效评价工作程序
1．前期准备
（1）组建绩效评价工作小组，制定绩效评价工作方案，明确绩效评价内容、目标、方法和进度；
（2）听取项目实施机构、相关政府职能部门对项目绩效评价的意见和建议；
（3）收集项目相关资料，包括但不限于特许经营协议、项目批复文件及其他相关资料；
（4）编制项目公司自评报告提纲和格式；
（5）聘请相关行业专家，组建专家组。
2．组织绩效评价
（1）现场调研各项目实施情况，记录现场情况；
（2）向项目公司发出需求资料清单、绩效评价自评报告提纲和格式；
（3）对项目资料进行总结、整理；汇总分析各个项目公司的自评报告；
（4）评价机构形成初步绩效评价报告；
（5）召开项目绩效评价工作会议，相关政府部门、外聘专家、各项目公司共同参加会议。评价机构汇报报告内容，参会人员提出意见和建议。
3．形成最终报告
根据相关政府部门、外聘专家、各项目公司的各方意见，完善绩效评价报告，形成最终的《某市能源站特许经营项目绩效评价报告》提交给实施机构。
（八）绩效评价工作进度及时间安排
(略)
（九）绩效评价工作成果
评价机构应当提交完整的评价报告，包括盖章的书面报告5套，以及全套书面报告的扫描件电子版。
评价报告的主要内容应包括：
1.前言：介绍项目实施特许经营的背景和过程，包括实施方案的编制关注要点、招标过程和结果，以及特许经营协议的签订过程；
2.概述: 主要包括项目概述、评价必要性及目的、评价依据、评价原则和周期、评价主要内容和过程、特许经营企业概况；
3.各项评价内容的详细报告，包括但不限于项目投资建设情况、运营管理情况、项目设施情况、安全管理情况、应急管理情况、项目公司管理情况、项目经济性评价、项目公司财务状况、特许经营协议履行情况等；
4.总结建议: 主要包括总体评价、特许经营协议成效、存在问题、建立绩效评价机制及其他下一步工作建议；
5.附件：专家意见；会议签到表及会议记录等；
6.附图: 主要包括现场相关实物图片( 满足要求及存在问题的相关设施照片) ；
7.资料汇编: 在评价过程中收集的相关资料汇总。
三、关于中期评估和绩效评价咨询机构的选择
中期评估和绩效评价工作可以委托第三方咨询机构开展，随着PPP项目的逐步落地，绩效评价咨询机构的选择也日益受到关注。近期，有的咨询机构广邀既往客户，开展绩效评价业务推广；也有的咨询机构举办研讨会，开宗明义指出PPP项目绩效考核不宜由原咨询机构承担。笔者认为对咨询机构选择问题需要辩证对待。
绩效评价注重于基于PPP项目合同约定进行绩效考核。绩效考核的特点是有量化指标、与行业管理部门日常监管密切相关、考核频率高、与财政付费挂钩。考虑到行业管理部门很多机构改革，相关业务市场化后转变为PPP模式或政府购买服务模式，相应的人员从原来的直接从事业务中脱离出来，实施机构可以其为基础进行培养，将其转化为自己的绩效评价管理团队。行业管理人员组成的绩效评价团队兼有管理和技术优势，对行业和专业更加熟悉，某些方面强于第三方咨询机构。因此在绩效评价工作开展方面，建议划分为三个层次：第一个层次为制度层面，借助于咨询机构的专业力量和经验，由其协助实施机构建立完善的绩效评价制度；第二个层次为日常执行层面，日常绩效考核执行可以主要由实施机构承担，较为复杂的项目可以聘请咨询机构协助或第三方监管；第三个层次为中期评估层面，一般3-5年开展一次中期评估，此时就需要咨询机构发挥专业力量。
中期评估更侧重于全面反映实施情况，需要评估实际实施情况与协议约定的偏差，考虑到原咨询机构对实施方案和PPP合同制定更加熟悉，了解制定背景和关注的重点难点，由原咨询机构承担中期评估任务更加有优势。一方面，咨询机构全面掌握情况，可以保证项目全生命周期的连续性；另一方面，也有利于咨询机构通过实践执行情况去反思方案编制和合同制定的优点与不足，有利于咨询机构培养全过程咨询的技术和法律能力。当然，连续性需要项目咨询团队的稳定性，如果咨询团队发生变化，这种咨询连续性的优势也将失去。同时，需要项目咨询团队一定的专业水平和较强的责任心，如果当初制定实施方案时就不知所以然，照搬照抄，则显然不能胜任后续评估的要求。咨询服务市场是开放的，任何有能力、有担当地咨询机构都可以在市场中找到自己的服务空间。
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