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从“规模扩张”到“质量跃升”的时代需求
2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行，这是继 2015 年后时隔 10 年再次召开的最高规格城市工作会议（再上一次是1978年）。本次会议将城市更新作为推动城市高质量发展的重要抓手，并将其提升到国家战略层面，从顶层设计上明确了城市更新的战略地位。这表明城市更新不仅仅是局部改造或基础设施升级，而是系统性优化城市功能、结构和品质的核心路径。
在全球经济格局重构的背景下，我国城市需要通过培育新质生产力和发展智慧城市等创新路径来突破。此次会议提出了建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标，特别强调了“特色发展”的动力机制，以避免城市同质化竞争，这与我国双循环新发展格局深度契合。过去十年，我国新型城镇化水平大幅提升，国家统计局数据显示，2024年末,全国常住人口城镇化率达67%，四大一线城市城镇化率均超80%。随着中等收入群体的扩大，居民对城市宜居性、文化软实力、公共服务水平等方面提出了更高要求。然而，传统粗放型发展模式已无法适应人口结构变化和资源环境约束等现实挑战，因此亟需建立更集约高效的发展范式。面对极端气候频发、基础设施老化等风险，会议特别将“韧性城市”建设单列，并要求推进生命线安全工程，统筹防洪防涝，以解决我国城市普遍存在的“重建设轻维护”问题。会议还提出了“五个转变”，将发展理念调整为“以人为本”，工作重心转向治理投入，直接回应了人民群众对美好生活的向往。
会议核心逻辑清晰明确，以推动城市高质量发展为主题，强调不再单纯追求规模的扩张，而是注重城市发展的质量和效益。强调通过高质量的城市更新来推动结构性优化、动能转换和治理增效。坚持城市内涵式发展为主线，告别过去的粗放扩张模式，更加注重城市内部结构的优化和功能的提升。以推进城市更新为重要抓手，通过对老城区、城中村等存量空间的改造，为城市发展注入新的活力。同时，牢牢守住城市安全底线，将基础设施生命线工程列为首要任务，聚焦老旧管线、超高层建筑等系统性风险点，体现了对城市安全的高度重视，为我国城市现代化发展指明了方向，开启了中国特色城市现代化新征程，具有重大而深远的意义。
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关键政策信号的指引方向
1．更新模式创新
此次会议提出的空间重组策略，旨在构建“网络化城市体系”实现更均衡、高效的发展，根据不同城市的特点采取差异化策略分类推进，一线城市人口密集、土地资源紧张，重点聚焦“城中村改造”，释放城市发展空间；三四线城市则侧重县城设施提质，提升县城的承载能力和吸引力，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，重点推进社区养老、托育、健康等普惠性设施建设，满足居民多元化需求。
更新模式创新是推动城市更新的关键。政企协同方面，通过REITs、PPP等模式吸引社会资本参与城市更新。REITs可以盘活存量资产，为城市更新项目提供长期稳定的资金支持；PPP模式则能充分发挥政府和企业的优势，提高项目的实施效率和质量。社会资本的参与不仅能缓解政府的资金压力，还能带来先进的技术和管理经验，推动城市更新项目的顺利实施。
2．安全底线刚性化
安全是城市发展的底线，此次会议强化了安全底线的刚性要求。在生命线工程方面，燃气、供水、供热等管线强制升级。实施老旧管线的安全性评估、改造方案设计以及施工监理服务，确保生命线工程的安全升级。
在限高令方面，超高层建筑将受到更严格的控制。超高层建筑在建设和运营过程中存在诸多安全风险，如火灾救援难度大等。未来城市建设将转向“平急两用”公共设施建设，这些设施在平时能满足城市的正常使用需求，在紧急情况下又能迅速转换功能，保障城市的安全和稳定。
3．技术赋能治理
技术赋能治理是提升城市治理水平的重要手段。党建引领+依法治市，通过建立城市更新专项法规，为城市更新提供法律保障，确保各项工作依法依规进行。同时，发挥党建的引领作用，凝聚各方力量，形成城市更新的强大合力。
群众参与方面，通过市民热线与数字平台结合，搭建起政府与市民沟通的桥梁。市民可以通过热线和数字平台反映问题、提出建议，政府能够及时了解市民的需求，精准解决民生痛点。“共治共享”的治理机制能充分调动市民的积极性和主动性，提升市民对城市的归属感和认同感，实现城市治理的良性循环。
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城市更新的创新机会
1．基础设施安全工程
老旧管线长期使用存在安全隐患，改造势在必行；生命线监测系统能实时掌握城市基础设施运行状况，保障城市安全。政策重点聚焦于老旧管线改造以及生命线监测系统建设，如安装在各类管线上，实时监测管线压力、流量等数据的智能传感器，对地下综合管廊进行日常巡检、维护和管理的地下管廊运维，整合各类监测数据，进行分析预警，保障城市生命线安全的安全监测平台等。随着城市对安全重视程度的提升，相关市场需求规模庞大。
2．产业动能焕新
随着城市发展和居民需求的变化，产业升级势在必行。政策目标是通过发展生活性服务业、培育创新生态来焕新产业动能。发展方向包括建设科创园区，集聚创新资源，培育新兴产业；发展银发经济，满足老年群体的消费需求；推动社区商业升级，提升居民生活的便利性。这些举措有助于提升城市的产业竞争力，促进城市经济的可持续发展。
3．宜居空间优化
居民对居住环境的要求不断提高，从基本的居住需求转向对宜居性、舒适性的追求。政策目标旨在通过城中村/危旧房改造、推行房地产新模式来优化宜居空间。实施路径包括建设保障性住房，解决中低收入群体的住房问题；进行社区适老化改造，满足老龄化社会的需求；开展TOD开发，以公共交通为导向，实现土地的高效利用和城市的可持续发展。
4．绿色低碳转型
传统高耗能模式带来了环境污染和资源浪费等问题。而此次会议强调的绿色低碳转型，是实现城市可持续发展的必由之路。技术方向包括光伏建筑一体化，将太阳能光伏板与建筑结合，实现清洁能源的利用；建设海绵城市，增强城市的雨水吸纳和净化能力；加强固废处理，减少垃圾对环境的污染。以绿色建筑标准为例，越来越多的建筑开始采用节能材料和环保设计，降低能源消耗。
5．文化保护与活化
“大拆大建”往往会破坏城市的历史文脉和风貌。而此次会议强调历史文脉赓续和风貌管理。具体措施包括街区微更新，对老旧街区进行小规模、渐进式的改造；推动文旅融合，将文化资源与旅游产业相结合；开展文化IP运营，打造具有城市特色的文化品牌。以首钢园文化转型为例，它保留了工业遗迹，融入了现代文化元素，成为文化旅游的热门打卡地。
6．智慧城市治理
技术赋能治理能提升城市治理的效率和精准度。数据治理平台和市民服务系统的建设需求迫切。城市大脑作为智慧城市的核心，整合各类城市数据，实现城市的智能化管理；数字孪生技术可以对城市进行虚拟建模，模拟城市运行状况，为决策提供依据；智慧应急解决方案能在突发事件发生时，快速响应，保障城市安全。这些技术在交通管理、公共安全、应急救援等场景中都有广泛应用。
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中国城市现代化道路的独特性
本次中央城市工作会议标志着我国进入“以人为核心”的新型城镇化 2.0 时代，具有鲜明的独特性。
在这一时代，城市发展呈现出结构优化、文脉传承、安全韧性等特征。结构优化要求构建“网络化城市体系”、实现创新改革双轮驱动、推动治理迈向精细化，通过科学规划、系统评估和流程优化，为城市空间重组、动力转换与治理升级提供关键方案，确保发展更加均衡高效。文脉传承强调在更新中保护活化历史文化，避免大拆大建，通过专业的保护规划、微更新设计和文旅融合策略，为“留住记忆、传承文化”提供精准的技术路径。安全韧性将城市安全作为底线，需实施生命线工程、强化基础设施，凭借风险评估、韧性规划和先进技术应用能力，为提升城市应对风险能力提供坚实保障。
中国高密度人口城市的可持续发展经验对全球具有重要借鉴意义，其“内涵式发展”有效避免了城市病。在这一过程中，深度的问题诊断、路径设计和模式创新，是经验可复制、可推广的重要推动力。
对于企业而言，应重点布局智慧安全、绿色更新、县域提质三大赛道。在智慧安全领域，技术与需求的贯通，是生命线监测系统建设与智能传感器研发的重要指导，为城市安全提供系统化解决方案。在绿色更新方面，零碳园区、光伏建筑一体化、海绵城市等技术落地，碳核算体系的建立，碳交易机制和绿色信贷支持，加速城市向低碳转型。在县域提质赛道上，项目规划、评估与项目管理，可助力企业把握基础设施与公共服务提升机遇。尤为关键的是，工程咨询强化了企业的技术与政策协同能力，通过精准解读政策导向、整合利用政策资源，确保企业战略与国家城市发展战略同频共振，实现良性互动发展，已成为驱动城市高质量发展与企业战略落地的核心引擎。
国信研究院
策划：国信研究院
供稿：袁洁
审核：王勇