PPP项目操作实务与案例解析（上）

PPP（Public—Private—Partnership）作为一种主要为基础设施融资而形成的一种公私合作伙伴关系在国外被广泛应用，是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效途径之一。从上世纪八十年代首次引入我国以来，经历了“探索—试点—试点推广—短暂停滞”的不同发展阶段，可以说“PPP”在我国也并非一件新生事物，如大家所熟知的国家体育场（鸟巢）、北京地铁4号线、北京第十水厂等项目即是通过公私合作的模式建设的典型案例。2013年以后，以财政部为主导，围绕十八届三中全会关于“加快转变政府职能”、“使市场在资源配置中起决定性作用”，以及“实施全面规范、公开透明的预算制度”等全面深化改革的重大问题的决定，将政府和社会资本合作模式（PPP）模式作为拓宽城镇化建设融资渠道和创新重点领域投融资机制的一项重要措施开始在城市基础设施及公共服务领域推广运用，自此掀起了我国PPP发展的又一轮热潮。

一、对PPP模式的认识与理解

PPP模式虽然在国际上已被广泛应用，但尚无统一的定义。我国将PPP译作“政府和社会资本合作模式”，其强调的是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种“长期合作”关系。从我国鼓励和推广运用PPP模式的宏观背景来看，“加强地方性政府债务管理，防范财金融风险”，“剥离融资平台公司政府融资职能、建立规范的地方政府举债融资机制”是当前大力推广运用PPP模式的一个重要原因。作为政府和社会资本之间形成的一种“长期合作伙伴关系”，PPP模式应建立在“平等合作、互利共赢”的基础上，以提高公共服务产品的质量和效率为立足点，强调和注重激发市场主体发展活力。由于社会投资者对项目全生命周期过程负有管理与维护的义务，因此按照市场规律进行交易结构和回报机制的设计，以推动PPP项目能够更有效率、更加公平、更可持续的发展。

这也决定了PPP项目具有一定的适用范围，比如拟采取PPP模式运作的项目首先应该属于城市基础设施或社会公共服务领域，政府在项目主要产出物方面具有不可替代的责任和义务；其次，此类项目应具有一定的市场化运作基础，而且市场需求长期相对稳定，采取PPP模式与传统政府供给模式对提高公共产品或服务的供给能力和效率具有显著的作用；第三，采取PPP模式运作也不应以增加政府或有债务风险为代价。就PPP项目的合作双方，政府方不应把PPP作为政府在剥离融资平台公司政府融资职能后拓宽城镇化融资渠道的“救命稻草”，在缺乏科学论证和系统性前期研究的前提下将政府必须承担的公共服务提供职能全部推向市场；而对社会资本方而言，也需要在获得合理回报的基础上，更多地承担相应的社会责任。唯有如此，才能真正促使在未来若干年乃至几十年的长期合作过程中形成“互利共赢”的良性发展。

二、PPP与特许经营的异同

本文所指特许经营主要指“政府特许经营（Concession）”，是指在某些由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成自然垄断现象的特定事业领域，投资者或经营者需要通过政府的“特别行政许可”而获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品的一种制度。

在我国城市水务、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业领域被广泛应用，由于具备满足政府向社会提供公共服务产品需求的属性，也被看作是转变政府职能的重要手段。其突出特征是社会投资者或经营者从事提供公共产品或服务必须获得“政府授权”。而PPP模式的核心是通过“发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据合同约定向其支付费用”，其本质是在公共服务领域更多利用社会力量，通过加大政府购买服务力度，改进政府提供公共服务方式。与特许经营比较，其外延得以更大的拓展。

简单地说，基础设施和公用事业特许经营从属于PPP，是一种采用特许模式的契约型PPP，但不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度，所以PPP也不能完全等同于特许经营。

未完待续.....   

（国信招标集团兴业咨询公司 部门经理奇峰）