国信原创 | PPP采购过程中的几点注意事项--之某区基础设施工程PPP项目（下）

三、主要流程和公告发布媒介

根据财金[2014]113号和财库[2014]215号文的规定，PPP项目的一般采购流程包括：资格预审文件编制和资格预审公告发布、提交资格预审响应文件、资格预审评审、资格预审结果确认；招标文件的准备和发布、提交投标文件、开标评标、评标结果确认和合同谈判、签署确认谈判备忘录和中标候选人公示、中标结果公告、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等环节。同时与招投标和政府采购法律体系不同之处在于，由于PPP项目的特殊性，可以在采购前与潜在的社会资本进行沟通、调查，测试项目的吸引力、可能的竞争程度和社会资本的关注点，以便于实施方案、资格预审文件和招标文件的编制。另外，在成交/中标结果确定前，PPP项目设置有采购结果确认谈判环节，可对除核心边界条件以外的其他合同内容进行洽商和谈判，以保证项目的落地和后续实施。此外，PPP项目需进行预中标/成交结果公示环节，在评标专家选择、谈判小组组成/合同签订等方面也存在特殊要求。

该项目在招标工作程序确定方面，面对政出多门、而市场又无执行惯例的情况下，确定招标工作程序以“规范、合理、从严”为原则，如在招投标过程时限相关强条、专家抽取、公示公告环节等方面，始终坚持规范、合理、从严的原则，以降低规避风险。为兼顾政府采购体系和建设工程交易中心两套体系的监管，该项目最终确定在中国政府采购网、中国采购与招标网、省政府采购网、省招标投标综合网等媒介同步发布。

四、资格预审文件的编制

从“两标并一标”的角度，该项目设置社会资本的资格条件时主要从《中华人民共和国政府采购法》二十二条规定、施工总承包的资质条件、资金实力、同类项目业绩、资信等级、联合体投标的要求等几个方面考虑。

资格审查的评分指标设置时主要从企业的管理水平和优势占10分（如质量体系、环境管理体系、安全管理体系等认证），资金实力占75分（负债率、营业收入、资金证明、授信额度、资产实力、合理化建议等），同类项目业绩占15分三大方面进行考虑。

五、招标文件的编制

PPP项目实施方案是否合理完整，物有所值和财政承受能力论证是否科学可行，直接决定了后续选择社会资本工作的难易程度和工作量的多少。PPP项目招标文件中涉及到政府与社会资本合作的边界条件以及PPP项目合同内容均与项目发起、论证阶段的决策、整个项目的后续建设程序、监管模式等密切相关，由于该项目前期实施方案论证时间紧、任务重、项目复杂、政府方重视程度不够等原因导致后续招标文件编制时针对项目的核心边界条件（合作期限、交易结构、项目公司设立、融资、监管、回报机制等）、PPP项目合同、评分办法等与政府方进行了频繁多次的沟通。

1、政府和社会资本工作界面的划分

由于该项目每一标段项目下均包含多个子项目，各子项目的前期进展情况不一、前期工作实施主体各异，因此对政府方在项目进展的何种阶段进行移交社会资本方需要做出明确的界定，如工程实施过程中立项、勘察设计、造价咨询、监理等委托方式及承担主体，双方的认价机制如何设定，政府方出资代表监督职责、政府各监管部门的职责等，在招标文件的核心边界条件和PPP合同中均应有相应的约定，才能减少双方实施过程中的矛盾、冲突和摩擦，才能有效加强项目推进、减少项目难以实施进行的风险。

该项目最终确定由政府方负责自各子项目立项开始至财政评审完成工程量清单控制价止期间的所有工程建设基本程序所需的前期工作及监理招标，然后将所有资料移交给社会资本。

2、回报机制和投标报价

PPP项目得以顺利实施的核心因素是项目的回报机制和边界条件。回报机制的设定基础依赖于财务模型搭建的优劣，财务模型搭建过程中需要充分考虑政府财政承受能力和重要边界条件指标（如合作期限的界定、交易结构、资本回收方式、建设期利息、投资年化收益率、计算基数选取、资本回收节点、融资模式等），对于多个子项目打包的基础设施类PPP项目在选择招标报价指标设计中容易出现招标报价指标与财务模型分析数据严重脱节的情况，导致招标流于形式、合同签署形同虚设，在项目后续实施过程中埋下了重大隐患。只有将财务模型分析的数据与实际招标条件进行有效结合，才能够实现保障PPP项目的落地。

该项目采用政府付费，由两部分组成：可用性服务费和运维绩效服务费。可用性服务费自项目运营之日起12个月内支付一次，分年度平均等额支付。

由于该项目由多个子项目组成，且各子项目进度不一、投资不确定，因此根据可用性服务费的计算公式，投标报价中采用费率报价的方式，设定了两个报价指标：（一）工程费用（以结算审计审定的金额为基准）的下浮费率和（二）投资年化收益率（设定最高投标限价为8%）。

3、评分指标

该项目对社会资本的要求不仅包含投资要求，还包含了后续的建设施工和运营管理。因此该项目在设置评分指标时，主要从资金实力（存款证明）、融资实力、项目公司的组织与管理、财务方案、建设运维方案、PPP项目合同响应方案、投标报价等方面考虑。

其中：关于投标报价分值权重的设置，通常目前以政府采购法律体系为依据（价格分权重占10%-30%，且综合评分时投标报价得分的计算以报价最低者作为评标基准价）和以招投标法律体系为依据（价格分权重及计算方法无明确限制）两种方式，该项目以政府采购作为主要的监管体系、同时兼顾地方建设工程交易中心的监管的角度出发，为其招标过程的规范化和合理化，最终选择以政府采购法律体系作为投标报价的分值设置依据，但可能存在社会资本恶意低价竞争的风险，因此其合理性值得进一步研究探讨。

（国信招标集团兴业咨询公司 彭云辉、周密）