（三）运作方式

       停车楼与轨道交通站厅、综合服务楼在地下连为一体，须整体进行建设，因此本项目采用转让经营权的运作模式，由社会投资人负责停车楼的运营。同时考虑社会投资人的专长和优势，停车标识、智能停车场管理系统、电动汽车充电桩等与停车服务相关的建设内容（B部分）由社会投资人负责投资建设。项目运作模式如下图：

图1  首都机场停车楼经营权转让运营模式

       停车楼不仅仅提供停车服务，还为旅客提供航班信息、值机等服务，且停车楼作为机场航站区的一部分，装修风格须与航站楼一致，同时在结构设计上考虑了轨道交通和综合服务楼影响等因素，新机场停车楼造价较一般停车楼高。如以停车楼造价转让经营权，项目招商难以实现。因此，本项目委托外部评估机构对停车楼经营权转让价进行评估，以评估价作为经营权转让的计价基础。

（四）项目特点

       1．合理设置经营权转让费支付结构

       根据国家发改委的批复，停车楼项目投资的50%由首都机场集团筹集。本项目实施主要目的之一是筹集此部分投资，同时考虑本项目的经营权转让费较高，社会投资者融资困难的问题，本项目将经营权转让费分为初始费、固定年金和收入分成三部分。其中初始费为停车楼项目投资的50%，在项目建设期根据工程建设进度支付，解决首都机场集团工程建设投资问题；固定年金、收入分成在运营期每年固定支付，降低投资人的支付压力。

       2．社会投资人提前介入，控制项目风险

       本项目以经营权转让的运作模式实施，但在项目建设期，社会投资人提前介入，并负责与停车服务相关的工程投资建设，并允许社会投资人优化建设方案，将设计风险合理转移给社会投资人，避免因设计和建设问题引起纠纷。

       3．建立合理的收益分享机制

       本项目首都机场集团公司按20%比例参股项目公司，并在经营权转让费中设置了收入分成，享受停车楼运营的收益，避免了未来停车收费价格变动引起的首都机场集团公司收益损失风险。

       4．项目实施机构设置不完善，项目进度慢

       本项目由首都机场集团公司专门设立的“北京新机场社会化招商办公室”负责实施，项目工程建设由“北京新机场工程指挥部”负责实施。项目建设和招商联系密切，相互影响。由于两部门在项目实施时在工程划分、建设投资等方面的一些细节上没有充分沟通，项目方案存在冲突，影响了项目的实施进度。

三、咨询实施建议

       政府和社会资本合作模式是多种多样的，要面对和解决的问题也是千变万化的，由于PPP在中国的发展尚未成熟，还存在着法律保障支撑体系不健全、各方对PPP模式的风险意识不足、PPP方案策划不够专业，PPP模式操作不规范等问题。这些问题的存在也加大了项目失败的风险。在这样的环境下，咨询机构在PPP咨询中需注意以下重点和关键环节。

       1.把握PPP模式的精髓和内涵

       PPP是一种管理模式和长期的机制设计，其精髓是构建政府和社会投资人双方长期的合作关系、利益共享、风险共担。出于现实利益的考虑，部分地方政府和社会资本方对于PPP模式存在不理性的一面，将PPP模式视为一种融资模式。而部分社会资本，尤其是依托银行表外资金的财务型投资人，将自身作为银行贷款的通道，提出固定投资回报等要求。这些都与PPP模式推广目的相背离，政府和社会资本都承担着较高的风险。因此，PPP咨询机构应在项目策划前期有意识地对地方政府相关部门和潜在投资方开展培训，提高其对风险的警觉性，避免政府部门和社会资本方在决策阶段的失误，有效降低项目后期开展的难度和风险。

       2.把握好社会投资人的选择方式

       在构建了科学合理的合作框架后，选择对路的社会投资方至关重要。

       财政部提出在社会投资人的选择中可采取以下5种方式：公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购。当前，实施机构对于社会投资人的选择一般存在两类情况：一类是谨慎型，社会投资人选择一律采取公开招标的方式；另一类是倾向型，地方政府出于对信用、实力和文化认同的考虑，往往倾向与国有企业进行合作，而这种方式容易导致招商过程流于形式。

       咨询机构在社会投资人选择中，首要原则是建立竞争机制，让市场决定资源配置，这是保证PPP模式效果的关键环节。此外还要坚持因地制宜原则。投资人的选择方式应符合项目实际情况，如边界条件不清晰的项目采取公开招标的方式，投资人从风险角度考虑会提高其报价，从而限制竞争机制作用；又如采取竞争性磋商的方式确定投资施工一体化，由于缺乏政策支持，也会在项目后期给政府部门和社会投资人造成困扰。在PPP项目投资人选择过程中，应注重与专业律师的合作，共同推进招商过程的合法化和科学化。

       3.把握好投资回报机制的设计

       投资回报是吸引社会资本参与PPP项目的前提条件。好的投资回报机制设计不仅能够有效降低政府财政支出，还可促进项目外其他领域的发展，真正达到双赢的目的。作为咨询机构，在投资回报机制设计中应做好以下几方面工作：

       一是协助实施机构和投资机构挖掘项目的其他经营资源，将公益性项目转化成准经营性项目，引导社会资本对资源的利用；

       二是充分利用国家对PPP项目的支持政策，如停车楼专项债券等；

       三是综合利用资本市场多种工具，协助实施机构寻找成本更低的资金。这一阶段，咨询机构应与资产评估机构、会计师事务所、税务师事务所广泛开展合作，合理测算社会资本的投资回报水平。

       4.加强对项目建设和运营阶段的重视

       财政部定义了PPP项目操作的5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。与直接投资项目不同，PPP项目更关注后期运营的风险。从以往开展的特许经营项目来看，由于运营阶段的风险考虑不周，运营方案不合理，导致项目失败的案例比比皆是。PPP咨询机构应通过风险提示，引导实施机构加强对PPP项目后期运营管理的重视。在社会投资人选择过程中，加强对运营、策划、项目执行的能力考察，通过设置资格条件，促进资本、技术和运营的紧密结合。PPP咨询机构还应制定完备的绩效考核体系，作为对社会投资人运营期提供服务进行评判的标准，并与其收益挂钩。同时，咨询机构还应关注政府部门在运营期的履约能力，设置合理机制保障社会投资人的权益。

（国信招标集团兴业咨询公司 胡玉涛）