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PPP采购过程中的几点注意事项
引言
PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。自2013年年底财政部正式将PPP模式作为深化改革的抓手以来，PPP模式持续升温，在各地政府尤其是财政系统和发改系统中受到空前关注。
2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），2015年12月31日，财政部印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号），对政府采购PPP项目的流程进行了进一步规范。
目前PPP项目的实操主要分为三大阶段，详见图1PPP项目实操主要流程图。
一、调研阶段
该阶段主要工作内容包括：签订PPP咨询合同、成立项目组，开展前期尽职调查，进行可行性研究。
二、准备阶段
该阶段主要工作内容包括：编制初步实施方案、进行物有所值评价，通过定性评价和定量评价后，对于需要进行财政承受能力论证的项目开展财政承受能力论证，同时修改完善实施方案并报批。
三、采购阶段
该阶段主要工作内容包括：编制采购文件、起草项目合同，进行资格预审，招标产生预中标社会资本，协助招标人进行合同谈判，最中标社会资本、草签项目合同。
图1 PPP项目实操主要流程图
以某区基础设施工程PPP项目为例，简要分析一下该项目采购过程中的一些重点和难点。
某区基础设施工程PPP项目共包含多个子项目，共分为三个标段。该项目牵头部门为某区财政局，实施部门为某区住房和城乡建设管理局。该项目包含的多个子项目进度不一，少部分子项目完成可行性研究报告编制、极少部分子项目取得可行性研究报告批复、初步设计概算批复或规划意见书，因此项目的总体设计具有一定的复杂性和不可预见性，增大了本项目在尽职调查、物有所值评价和实施方案编制、合同撰写和招标过程中的难度系数，如若前期工作不细致、考虑不全面、风险预估不足，会导致后续招标失败、项目难以落地或后续执行过程中难以落实。
下面简要列举该项目采购过程中的一些重难点分析及主要应对措施：
一、招标法律体系的选择
PPP项目实施环节的招标代理工作不同于常规项目的招标，政府采购法和招投标法是目前并行的两套法律体系，而对于两套法律体系依据的选择，直接影响后续的招投标工作的监管体系、公告发布媒介以及评标打分办法的设定等。
该项目的付费机制为政府购买服务，从政府购买服务角度应遵循政府采购法律体系；而该项目所包含的多个子项目均涉及到工程建设，从项目实施和管理角度应遵循招投标法律体系。结合该项目特点，我们与当地政府采购管理部门和建设工程交易中心进行了充分沟通，由于该项目目前子项目进度不一、不具备在单一监管体系下监管的条件，最终确定以政府采购法律体系为主要依据、以政府采购监管部门的监管为主，同时参照招投标法律体系为辅、接受当地建设工程交易中心的监督。
二、招标方式的选择
根据财金[2014]113号和财库[2014]215号文的规定，PPP项目的采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。
对于PPP项目选择社会资本是否可以实现“两标并一标”，即中标社会资本是否可以直接作为施工总承包单位不需进行二次招标目前尚无明确的法律规定，且在业界存在争议。根据《招投标法实施条例》第九条规定：“已通过招标方式选定的特许经营的项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标”。
通过与当地建设工程交易中心的充分沟通，最终确定该项目采取资格预审+公开招标的方式。
未完待续......
（国信招标集团兴业咨询公司 彭云辉、周密）
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