PPP存量项目履约实施新保障——基于《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的思考

PPP存量项目在推动我国城镇化建设和公共服务升级中发挥了重要作用，但存量项目却逐渐暴露出诸多问题：项目建设进度严重滞后；成本失控、资金不到位的情况屡见不鲜，让项目举步维艰；政府履约不及时，社会资本信心受挫；公共服务供给不稳定，影响群众切身利益。这些问题严重制约着公共服务的可持续性和经济社会发展质量。

在专项政策出台之前，国家已对 PPP 项目开展了全面的清理核查工作。这一过程如同一次全面的 “体检”，排查出了一批不合规、低效率的项目，为专项规范政策的制定提供了坚实的实践基础，让政策更具针对性和可操作性。

高质量发展呼唤模式转型，公共服务面临着提质增效的迫切需求，当前亟需通过专项政策解决PPP存量项目的诸多问题。

填补政策空白，迈入有据可依新阶段。该政策作为 PPP 新机制项目全面清理核查后的首个国家级专项指导文件，具有里程碑式的意义。它标志着存量 PPP 新机制项目告别了政策模糊、监管松散，进入了 “规范有序、有据可依” ，为存量项目管理提供了明确的制度指引。

稳定市场预期，重拾社会资本信心。政策清晰地界定了政府、社会资本、金融机构等各方的权责，通过规范履约、保障资金等一系列措施，增强了社会资本的信心，有效避免了因政策不确定性导致的投资观望情绪，让市场主体更愿意投身基础设施和公共服务领域。

保障公共服务，守住民生底线。政策聚焦项目建设运营的全流程规范，确保存量项目能够按质按量提供公共服务，防止因项目停滞、运营中断导致的民生保障 “断档”，让群众能够持续享受优质的公共服务。通过强化预算管理、债务约束和履约监管等手段，政策精准化解了存量项目中潜在的财政风险、金融风险和合同纠纷风险，为经济社会的平稳健康发展筑牢了坚实底线。

存量项目历史遗留问题棘手。按照政策要求，2024 年底前未开工项目原则上需退出 PPP 模式，这一过程中可能面临资产处置、投资回收等一系列纠纷，处理难度极大。已运营项目也不轻松，政府付费拖欠、绩效评价不规范、运营效率低下等问题突出。部分项目因收益不足难以持续，需要通过收费调整、合作期限延长等方式 “盘活”，但这些调整容易引发公众质疑，陷入舆论漩涡。

政策执行协调难度大。政策涉及政府方、社会资本方、金融机构等多方利益主体，就像一场复杂的 “多方博弈”。优化合作期限、融资利率、回报率等要素需要各方平等协商，但地方政府与社会资本之间的利益博弈可能延缓政策落地。同时，地方财政压力较大，专项债券、转移支付等资金统筹需要平衡存量项目与新增需求，部分财政薄弱地区可能难以落实运营补贴和资本金，让政策执行面临多重困境。

监管与能力短板明显。行业主管部门和实施机构的绩效监控、中期评估能力不足，难以精准识别项目风险。部分地方还存在 “重审批轻监管” 的倾向，让政策执行容易流于形式，难以发挥实际作用。更令人担忧的是，公共服务 “断档” 风险不容忽视。若项目解约、移交过程中衔接不当，可能出现运营中断，尤其在医疗、教育、市政等民生领域，极易引发社会关切，影响社会稳定。

分类推进项目建设与收尾。按照服务需求、项目性质和财力状况对存量项目进行排序，优先保障有收益的在建项目；对于接近完工的项目，加快验收决算进度，尽快投入运营；而未开工项目在 2024 年底前原则上退出 PPP 模式。在资金保障方面，政府与社会资本需足额缴纳资本金，金融机构按市场化原则放款，同时严禁地方政府违规出具融资证明。

规范已运营项目全周期管理。政府方将支出责任纳入预算，按绩效结果及时付费，对拖欠账款限期解决，坚决杜绝 “重承诺轻履约” 的现象。在履约优化上，鼓励各方协商调整合作期限、融资利率、回报率等要素；社会资本通过技术创新降本增效，未收费项目可在论证后合理收费，提升项目可持续性。在项目移交环节，验收合格的项目由实施机构接管并登记资产，不合格的项目要求社会资本方整改，避免资产流失或责任不清，确保项目交接顺畅。

强化政策支持与资源统筹。在财政资金支持上，允许一般债券、专项债券弥补政府支出。在资源整合方面，地方政府统筹中央转移支付、自有资金用于项目建设和运营补贴，新增政策向存量项目倾斜，为存量项目发展提供强大的资源支撑。

压实责任与风险防范。省级政府承担主体责任，建立绩效评价和中期评估制度；多部门协同合作，提高审批效率，避免推诿扯皮，形成工作合力。在债务风险管控上，政府支出纳入预算，债券融资不突破法定限额；严防合同纠纷和逃废债行为，依法处理解约事项，确保公共服务接续，让项目在规范的轨道上运行。

PPP 存量项目专项规范政策是对存量项目问题的 “对症下药”，有利于化解存量执行遇到的各类风险，促进存量项目顺利履约，从而提升我国基础设施与公共服务领域产出供给。

策划：国信研究院

供稿：袁洁

审校：王勇