中国城市更新政策体系梳理（2013-2025年）——从棚户区改造到高质量发展

中国的城市更新政策体系可追溯至2013年中央城镇化工作会议的战略部署，伴随中国城镇化进程的持续推进，历经十余年探索实践，逐步构建起涵盖住房保障、空间优化、文化传承等多维度的系统性战略框架。这一进程不仅体现了国家层面对城市发展规律的深刻把握，更通过持续的制度创新彰显出“以人民为中心”的治理逻辑。

表1系统梳理了2013年以来城市更新的标志性政策文件，完整呈现了从“棚户区改造破局”到“全域更新升级”的演进图谱。

中国城市更新政策体系的演进，以 2013 年《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25 号）和 2014 年《国家新型城镇化规划（2014 - 2020 年）》的出台为起点。这两份文件通过大规模推进棚户区改造和提升城镇化质量，为城市更新政策框架的搭建奠定了制度基础。

2016年《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）进一步确立了“以人为核心”的城镇化路径，推动户籍制度改革与公共服务均等化，强化政策的人本导向。

至2021年，政策实现历史性跨越：政府工作报告首次将"实施城市更新行动"纳入国家议程，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更将其上升为国家战略，明确“改造21.9万个老旧小区”及推进“三区一村”（老旧厂区、历史街区、城中村）更新的量化目标，标志着城市更新从碎片化改造向全域性系统工程的战略转型，成为"十四五"时期优化国土空间格局、驱动城市高质量发展的核心动能。

2023年《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》创新性提出“有机更新+底线管控”的治理范式，通过城市体检机制、历史文脉保护刚性约束与多元融资模式，构建起“精准诊断-渐进更新-动态监测”的全周期治理链条，彰显党中央“民生优先、永续发展”的治理哲学。

至2025年，政府工作报告首倡“全域全要素城市治理”理念，聚焦基础设施韧性提升、低效用地再开发与文化基因存续三大维度，系统性部署“老旧小区改造收官战”、“城中村更新攻坚行动”等七大工程，标志着中国城镇化正式迈入以“空间效能优化、治理能力现代化、发展模式绿色化”为特征的高质量发展新阶段。